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Rapport Laurent 1994 : Universités, relever les défis du nombre

INTRODUCTION

Monsieur le Ministre de l'Enseignement Supérieur et de la Recherche a chargé notre groupe de réflexion de porter une "appréciation sur l'adaptation de l'université actuelle aux missions de l'enseignement supérieur, aux exigences de son environnement économique et social et à la demande de formation."

Notre réflexion a été centrée sur l'université comme composante du système d'enseignement supérieur français dont la mission générale définie par l'article 1 de la loi Edgar FAURE en 1968[1] est toujours actuelle.

"Les Universités ... ont pour mission fondamentale l'élaboration et la transmission de la connaissance, le développement de la recherche et la formation des hommes.

Les universités doivent s'attacher à porter au plus haut niveau et au meilleur rythme de progrès les formes supérieures de la culture et de la recherche et à en procurer l'accès à tous ceux qui en ont la vocation et la capacité.

Elles doivent répondre aux besoins de la nation en lui fournissant des cadres dans tous les domaines et en participant au développement social et économique de chaque région. Dans cette tâche, elles doivent se conformer à l'évolution démocratique exigée par la révolution industrielle et technique."

Par la création du savoir, et sa transmission aux étudiants, l'enseignement supérieur est l'un des fondements des sociétés modernes avancées. Aujourd'hui et encore plus au XXIème siècle, la compétition économique sera d'abord celle de la matière grise, la place de notre pays dans cette compétition dépend largement de la qualité de l'enseignement dispensé de l'Ecole à l'Université.

L'enseignement supérieur français ne se réduit pas aux seules universités. Il est riche de multiples composantes, diverses par leurs missions, leur taille, leur histoire, leur statut. Certaines de ces entités, bien que distinctes au plan juridique, entretiennent des relations fortes entre elles, c'est le cas au niveau de la recherche et des formations doctorales, pour les universités et les grandes écoles. D'autres s'ignorent malgré des liens institutionnels forts, par exemple telles facultés ou instituts au sein d'une même université. Cependant, la circulation des hommes est très importante et transcende les barrières institutionnelles.

Au sein de ce système les universités occupent une place centrale, par le nombre des étudiants qu'elles accueillent, la diversité des formations qui dispensent le savoir le plus moderne, la richesse de leurs réseaux de laboratoires et d'équipes de recherches qui sont les lieux où se réalise la recherche fondamentale française.

Comme le souligne le rapport sur la France de l'an 2000[2], "A l'image du fonctionnement de la société française, le système d'enseignement est meilleur qu'on ne le dit, mais en deçà de ce qu'il devrait être. Du primaire au supérieur, il vit depuis deux décennies une mutation parallèle à celle du pays dont il est d'une certaine manière le miroir. La majorité du groupe estime qu'il a, contrairement aux idées trop fréquemment véhiculées, évolué plus rapidement que la société."

Ce jugement est particulièrement vrai pour les universités qui ont réalisé au cours des 25 dernières années une mutation comme peu d'institutions françaises l'ont faite, tant au plan quantitatif qu'au plan qualitatif et structurel. De nombreux auteurs l'ont souligné, un nombre d'étudiants multiplié par deux, des effectifs d'enseignants augmentés de 50%. Elles mobilisent aujourd'hui 40 milliards de francs, dont 22 à la charge de l'Etat, soit 1,26% du budget de ce dernier.

Au plan qualitatif par exemple, le vieux débat, pour savoir si l'université devait se limiter à dispenser des formations fondamentales ou s'engager vers l'implantation de filières professionnelles ouvertes vers des débouchés nouveaux, débat qui, il y a encore 15 ans, engendrait des tensions très vives, est largement dépassé.

Sait-on qu'en 1992, plus de 30 % des diplômes d'ingénieurs délivrés l'ont été au sein des universités et que 42,5% des diplômes de 3ème cycle délivrés étaient des DESS ? La montée en puissance des IUP devrait amplifier cette évolution. Les formations de troisième cycle, DEA, écoles doctorales, dispensent aux meilleurs étudiants issus de leurs deuxièmes cycles et des grandes écoles, des formations par la recherche largement compétitives avec ce qui se fait de mieux dans le monde.

Cette évolution ne s'est pas faite sans soubresaut car elle a été plus subie qu'anticipée par les institutions universitaires et les gouvernements. En revanche, bien souvent dans le domaine des formations le changement a largement été initié à la marge, conduit par quelques petits groupes d'universitaires pionniers, parfois en situation de "pouvoir" qui, non sans mal, ont su faire prévaloir leurs idées et les mettre en oeuvre malgré la lourdeur des institutions locales et la pesanteur de l'administration centrale. Il en a été ainsi en leur temps pour les IUT, la création d'universités technologiques telles que Compiègne, les maîtrises de sciences techniques, les formations de deuxième cycle à finalité professionnelle, les DESS. Plus récemment, les IUP, les formations s'inscrivant dans le cadre de l'alternance ou de l'apprentissage, notamment les filières dites "Descomps" et des formes originales d'aménagement des enseignements de premier cycle.

Cependant aujourd'hui l'opinion juge l'université sur la façon dont elle accueille et forme les 270.000 jeunes bacheliers qui s'inscrivent chaque année à l'entrée du premier cycle ; de ce point de vue, elle ne satisfait que partiellement à sa mission. Cette évolution que d'aucuns dénomment massification, modifie l'essence de nos enseignements supérieurs français et surtout de nos enseignements universitaires.

Les enseignements supérieurs français accueillent autour de 40% d'une classe d'âge, taux légèrement inférieur à celui des Etats-Unis et très inférieur à celui du Japon. Observons que les Etats-Unis et le Japon ont résolu le problème de la massification en banalisant le concept d'université, dont la dénomination recouvre des établissements de nature très différente. Ainsi aux Etats-Unis, plus de 40% des étudiants sont accueillis dans des "community colleges" post secondaires.

Les universités françaises, et à travers les universités, notre société, relèvent mal le défi de concilier les nombres et un ensemble de qualité.

Ce défi ne se relèvera pas de lui-même. Si aucune inflexion n'est apportée aux dérives actuelles, au cours des prochaines années, le poids du nombre peut mettre à mal l'institution y compris ce qui est son socle et qui justifie le qualificatif de supérieur, la recherche de haut niveau.

Ce défi nous concerne, mais il est aussi européen, comme l'observait le Conseil Economique et Social en 1992[3].

"L'ère de l'enseignement supérieur de masse est d'ores et déjà celle des universités européennes. Les jeunes européens ont pris d'assaut les universités. Aujourd'hui, plus de 380 universités, plusieurs milliers d'établissements non universitaires et de centres de formations supérieures accueillent près de 7 millions d'étudiants, soit deux fois plus qu'il y a vingt ans, et ce en dépit de stratégies sélectives diverses qui ne peuvent qu'avec peine contenir la vague d'assaut."

La France n'échappe pas à cette nouvelle logique.

"Trente, quarante, cinquante pour cent d'échecs ou d'abandons en cours d'étude apparaissent ainsi en Italie, au Danemark, aux Pays-Bas, en Espagne, en France. Cela souligne la difficulté partout rencontrée de faire prendre en charge à ce niveau de formation une gestion plus pertinente de l'hétérogénéité des flux."

Relever les défis du Nombre sans sacrifier l'Excellence, telle est la préoccupation majeure qui a guidé nos travaux.

A partir d'une analyse sans complaisance, notre groupe propose des évolutions de notre système universitaire afin qu'il assume les missions imparties par la loi dans un contexte où il doit concilier

- le Nombre, c'est-à-dire l'accueil du plus grand nombre d'étudiants, tant en formation initiale qu'en formation permanente,

- l'Excellence, sans laquelle il n'y a pas d'enseignement supérieur.

Observons que relever les défis du Nombre est une exigence pour respecter le principe républicain de l'égalité des chances entre les individus. Le groupe rappelle que l'université républicaine doit permettre à un jeune d'accéder au plus haut niveau des enseignements supérieurs en fonction exclusivement de ses aptitudes et de son travail.

Afin de préciser l'esprit dans lequel se sont déroulés nos travaux et le parti pris qui guide nos propositions, nous précisons les concepts et les principes d'action auxquels le groupe s'est référé.

Les concepts :

Excellence, Evaluation, Diversité.

L'EXCELLENCE : L'objectif, concilier Nombre et Excellence au sein du système universitaire, exige que l'on précise le concept d'excellence.

Pour se maintenir en tête des pays avancés, la France a le devoir de se doter des moyens permettant de répondre aux grands défis modernes et, à cette fin, de miser, en premier lieu, sur la formation des hommes.

S'il demeure essentiel de former une élite intellectuelle et scientifique, cela ne suffit plus. La pensée créatrice n'a de sens que si elle est relayée par de véritables corps de métiers bénéficiant du savoir et du savoir-faire qu'exige la compétition mondiale.

Appartenir aujourd'hui à une élite, c'est occuper par sa valeur, son travail et son mérite personnels une place de choix dans une hiérarchie de compétences ( donc de savoir ou de savoir-faire) qui est devenue mondiale. Ainsi, selon l'expression du Général de Gaulle, "l'élite française"[4]concerne l'ensemble des Français. Chacun, dans son domaine, qu'il soit manuel, technique, scientifique, culturel, artistique, économique, sportif, doit aspirer à se situer parmi les meilleurs au plan mondial.

Pour assurer à nos productions et à nos services le maximum de valeur ajoutée, chaque "ouvrier", au sens étymologique du terme, c'est-à-dire celui qui possède véritablement un métier acquis par apprentissage ou par une longue pratique, qu'il soit chef d'entreprise, ingénieur, technicien, ouvrier, agriculteur, commerçant ou artisan, doit aspirer à se situer parmi les meilleurs afin d'égaler, voire de surpasser ses concurrents étrangers.

Cette ambition réclame des jeunes capables d'appréhender la réalité sans a priori, de donner au concret la place qui lui revient et de se garder du dogmatisme. C'est à ce prix que tous les jeunes Français appartiendront à "l'élite".

Pour cela, dans son champ d'action, l'université doit faire évoluer ses propres critères d'excellence.

Il n'y a pas une excellence mais des excellences. L'excellence est diverse.

S'il est évident de dire que l'excellence d'une formation, d'un établissement, d'un laboratoire ne s'autoproclame pas, ce l'est moins de rappeler que dans le domaine de l'enseignement tout comme celui de la recherche, l'excellence n'est pas normalisée. L'excellence est diverse.

Or, aujourd'hui, ce concept est galvaudé ; on institue a priori des filières d'excellence, on décrète des pôles d'excellence... Parfois c'est le niveau des élèves ou des étudiants à l'entrée qui détermine l'excellence de la formation ou de l'institution, d'autres fois c'est le caractère fortement académique et traditionnel, alors l'excellence fait partie de l'héritage de la génétique universitaire. Observons que cette appréhension très subjective et réductrice de l'excellence explique pour partie la désaffection de la société française, à commencer par sa classe dirigeante, pour l'enseignement professionnel et technique.

Reprenant l'analyse du sénateur Laffite à propos d'"Excellence et Aménagement du Territoire"[5], lors du colloque national sur la recherche :

"Nous affirmons que l'excellence doit être appréciée par rapport aux missions imparties ou aux objectifs assignés à une formation ou une institution. Elle doit faire l'objet d'une évaluation dans cet esprit."

L'EVALUATION : L'excellence prend des formes multiples ; elle exige l'évaluation. Evaluation par rapport aux missions assignées à une formation ou un établissement ; cela paraît évident, cela l'est moins dans la pratique, car cela suppose que les objectifs soient clairement assignés, afin qu'une formation ou un établissement puisse prétendre à l'excellence par rapport aux objectifs qu'il aura lui-même définis.

L'évaluation universitaire, ce n'est pas un contrôle tatillon ou réglementaire, a priori sur dossiers, c'est l'analyse des performances réelles sur le terrain. Cette évaluation doit être conduite de façon rigoureuse par des équipes de consultants dont la composition et le choix des personnes, notamment des personnalités étrangères reconnues, garantissent la crédibilité des conclusions qui doivent être rendues publiques, afin que la "Cité" puisse apprécier, et éclairer le choix de ses jeunes citoyens, qui souhaitent s'engager vers telle ou telle formation, dans tel ou tel établissement. Disons pour simplifier que l'évaluation dans le domaine de la recherche va dans le bon sens mais qu'il faut l'étendre à tous les domaines de la vie universitaire.

Ce concept d'évaluation est d'autant plus essentiel qu'il se justifie par l'excellence, mais aussi par la diversité.

LA DIVERSITE : Constater la diversité du système d'enseignement supérieur français et de sa composante universitaire est une évidence.

Diversité des étudiants, de leurs motivations, de leurs ambitions, de leur situation personnelle...

Diversité des établissements, certains accueillent près de 40 000 étudiants, d'autres moins de 10 000 ; certains sont pluridisciplinaires et intégrés, d'autres quasi monodisciplinaires ; certains ont conservé des composantes de facultés très fortes ; certains ont des racines historiques de plusieurs siècles, d'autres sont jeunes de quelques décennies, voire de quelques années, certains sont monosites, d'autres éclatés sur plusieurs localisations...

Diversité des disciplines, de leurs traditions, de leurs critères d'excellence, de leurs organisations, de leurs us et coutumes non écrits, autrement plus importants, comme le souligne le Doyen Vedel[6], que les circulaires et les règlements.

Diversité des formations, de leur organisation, de leurs finalités, professionnelle ou fondamentale, diversité des formations professionnelles selon qu'elles concernent le secteur tertiaire ou le secteur secondaire.

Diversité des pratiques du métier d'universitaire. Un professeur de médecine ne pratique pas comme un professeur de physique, les pratiques de ce dernier ne sont pas celles d'un professeur de mathématiques ou d'un professeur de droit public qui se distingue d'un professeur de droit privé, ou d'économie. Dans une même discipline, tel universitaire privilégie des activités de recherche analytique, engagé dans des travaux qui le situent sur le front de la compétition scientifique internationale ; tel autre se consacre à des recherches plus synthétiques pour reprendre la classification de Philippe Lazar[7], tel autre enfin imagine et implante de nouvelles formations pour mieux répondre aux mutations technologiques et organisationnelles qui se dessinent.

Enfin, diversité des demandes de la société vis-à-vis des enseignements supérieurs et des universités ; pour les responsables des collectivités territoriales, les établissements d'enseignement supérieur contribuent au développement économique et à l'image de leur territoire ; pour d'autres, c'est le rayonnement culturel induit par des établissements supérieurs. Pour les parents et les étudiants, beaucoup plus pragmatiquement, c'est la sortie qui importe, "où cela mène-t-il ?"

La diversité constatée, il convient de l'appréhender à travers un cadre législatif et réglementaire, qui ne la bafoue pas, car la diversité traduit les différentes voies pour atteindre l'excellence.

Les Principes :

Autonomie, Responsabilité, Légitimité.

L'AUTONOMIE : Pour le groupe de réflexion, il n'y a aucune ambiguïté, l'Etat doit rester responsable de la coordination nationale des enseignements supérieurs.

Ce préalable étant affirmé, le groupe se prononce en faveur de l'autonomie la plus large, en respectant les spécificités françaises et l'attachement du corps social à certains symboles, tel le culte du diplôme national[8].

Ce choix n'a rien de révolutionnaire puisqu'il est inscrit dans la loi depuis 1968 et qu'il recueille un large consensus. Au cours de nos consultations nous n'avons rencontré qu'une seule organisation s'élevant contre des universités autonomes. En faire un principe d'action, c'est, chaque fois que cela est possible, aller le plus loin possible vers l'autonomie des établissements, en tirer toutes les conséquences et ne pas cacher mais gérer les contradictions qui se font jour, telles que par exemple :

- Comment concilier l'Autonomie des Universités et l'Autonomie des Universitaires ?

- Comment concevoir l'Autonomie des Universités sans bafouer les Disciplines ?

Ce que l'on peut reprocher aux gouvernements qui se succèdent et aux majorités qui les soutiennent c'est de ne pas choisir entre autonomie des établissements et autorité totale de l'Etat. Les lois prônent l'autonomie, mais les décrets, arrêtés et circulaires tendent trop souvent à renforcer les pouvoirs de l'administration centrale ou témoignent d'une méfiance à l'égard des responsables des "établissements autonomes" ! Encore récemment ... Mais il est vrai que l'autonomie n'est un principe d'action que s'il s'accompagne du principe de responsabilité.

LA RESPONSABILITE : L'autonomie ne prend son sens que si les responsabilités des uns et des autres sont clairement affichées. La responsabilité ne se partage pas. Par exemple, l'Etat est responsable de la collation des grades, qu'il l'assume ! L'assumer ce n'est pas mettre en place des procédures d'habilitation compliquées et centralisées, l'assumer c'est retirer le droit à un établissement de délivrer tel diplôme national si, après évaluation, on constate que les règles ne sont pas respectées et surtout les objectifs ne sont pas atteints, en bref, si le contrat est rompu et que les intérêts des étudiants sont lésés.

De la même façon que la responsabilité d'un département ministériel n'est pas assumée par les bureaux de l'administration centrale mais par le Ministre, la responsabilité dans un établissement ne peut être assumée par des commissions mais par des responsables universitaires dotés d'une légitimité forte.

LA LEGITIMITE : La légitimité est certainement l'un des principes essentiels d'action. Les demandes se diversifient, nous l'avons vu. La légitimité d'une institution universitaire ne peut émaner exclusivement du corps universitaire lui-même. L'Université en tant qu'établissement n'est pas une corporation. L'Université est un service public, sa légitimité émane de l'Etat bien sûr, mais elle doit aujourd'hui transcender cette analyse, car la légitimité, comme le souligne avec pertinence Claude Allègre[9] doit émaner de sa citoyenneté, de sa légitimité par rapport à la Cité, par rapport aux collectivités territoriales, et au-delà vis-à-vis de la société civile comprise au sens large.

Tels sont les concepts et principes d'action qui ont servi de base aux propositions du groupe et donnent la possibilité à nos établissements universitaires de relever les défis du Nombre et de l'Excellence.

Conformément à sa lettre de mission, le groupe de travail a tout d'abord analysé quelques-uns des facteurs généraux qui déterminent l'évolution des enseignements supérieurs et dégagé quelques facteurs propres à notre pays. Il s'est attaché ensuite à dresser rapidement un constat et propose des évolutions possibles pour relever les défis du nombre dans les domaines suivants :

- l'insertion des étudiants

- la vie sociale étudiante

- le budget des université

- l'université et la cité

- le gouvernement des universités.

Le groupe est parfaitement conscient de ne pas avoir abordé l'ensemble des facteurs qui déterminent l'évolution de l'enseignement supérieur, notamment ceux relatifs à la recherche et au déroulement des carrières universitaires. Ces deux aspects ont largement été analysés lors du Colloque National sur la Recherche et à travers le rapport de Maurice Quenet[10]. Il est clair qu'une synthèse générale de ces travaux s'avère nécessaire, elle ne peut être réalisée qu'au niveau du Ministre de l'Enseignement Supérieur et de la Recherche.

I - QUELQUES FACTEURS QUI DETERMINENT L'EVOLUTION DES ENSEIGNEMENTS SUPERIEURS

L'évolution des enseignements supérieurs ne peut être analysée sans prendre en compte certains facteurs généraux d'évolution de la société. Certains sont communs à tous les pays développés, telle la demande accrue pour l'enseignement supérieur et les mutations technologiques, d'autres sont spécifiques à la France, la modification qualitative du flux d'entrants dans nos premiers cycles ou la demande d'implication des collectivités territoriales.

I - 1 - QUELQUES FACTEURS GENERAUX PROPRES A TOUS LES PAYS DEVELOPPES

a) Une demande accrue pour l'enseignement supérieur, induisant de nouvelles exigences pour l'institution universitaire.

Partout, le flux d'entrants dans l'enseignement supérieur s'accroît, la tendance est à l'allongement des études, les parcours se diversifient au sein des formations offertes avec de nombreux allers-retours entre formation et activité professionnelle.

Dans notre pays, pour les jeunes et pour leurs parents, un diplôme de l'enseignement supérieur, est perçu comme le meilleur passeport pour l'emploi, ou, pour le moins, est considéré comme une assurance anti-chômage. Comme le souligne une étude récente du CEREQ, malgré la crise, le taux de chômage des diplômés de l'enseignement supérieur, y compris celui des diplômés récents, est inférieur à celui de ceux qui ne le sont pas[11]. Le profil des étudiants est très varié : des parcours scolaires très contrastés, une grande diversité sociale, une grande variété d'âge. Dans tous les pays développés, les universités doivent et devront de plus en plus répondre à des demandes plus différenciées d'éducation ou de formation professionnelle, notamment de la part de jeunes adultes différents par leurs besoins de formation, par le temps qu'ils peuvent lui consacrer...

Aux Etats-Unis, une fraction importante des étudiants, plus de 50%, est à temps partiel ; plus d'un tiers est âgé de plus de 35 ans. Dans notre pays, à la rentrée 1993, 2% des étudiants ont plus de 30 ans et sont en premier cycle ; cette proportion est de 3% en deuxième cycle. La proportion des étudiants à temps partiel n'est pas connue.

Comme le notent des observateurs avisés, les universités, et pas seulement en France, doivent déjà et devront s'adapter de plus en plus à ces nouveaux publics, diversifier leurs programmes et prévoir les rattrapages nécessaires. Pierre Tabatoni[12] par exemple note : "Cette variété de public est à la fois une contrainte et un atout, car les universités devront maintenir les exigences de la formation supérieure et entreprendre de sérieuses innovations pédagogiques."

Les universités devront s'associer plus régulièrement à des actions "hors les murs" pour s'en inspirer et y porter témoignage, et surtout anticiper leur transformation.

Cette évolution remet en cause les programmes, les méthodes d'enseignement, le métier d'universitaire, l'organisation universitaire elle-même.

Aux Etats-Unis, cette évolution est au coeur des préoccupations de la communauté universitaire et elle ne va pas sans soulever de nombreux problèmes. Des responsables universitaires américains affirment : "L'éducation universitaire est confrontée à une rupture"(University education is experiencing an enormous breakdown). Ils constatent qu'ils doivent réviser radicalement les fondements sur lesquels reposent leur pratique et leur vision du monde. Dans le domaine de l'ingénierie par exemple Peter Denning[13] s'interroge :

"Qu'est-ce qu'une profession ? Qu'est-ce qu'une université ? Qu'est-ce que l'éducation ? Qu'est-ce que la recherche ? Qu'est-ce qu'un travail ? Qu'est-ce qu'une innovation ?"

Ils estiment qu'il y a crise dans la formation dispensée par l'université, car elle est inadaptée aux changements et aux bouleversements des marchés mondiaux. Il y a un danger pour le devenir de l'institution universitaire, car elle va être en compétition avec des entreprises qui vont bientôt prendre en charge elles-mêmes la formation des jeunes.

Ainsi aux Etats-Unis, malgré la grande souplesse du système, cette évolution des missions de l'université, face aux nouvelles demandes, et le décalage actuel, engendrent de nombreux griefs de la part de la société civile comprise au sens large qui se plaint que les étudiants, et notamment les moins avancés dans leurs études, ne soient pas au centre du dispositif universitaire.

"Les parents et les étudiants critiquent les droits d'inscription élevés, les classes surchargées et impersonnelles, ils constatent qu'ils ont davantage de contacts avec des enseignants débutants qu'avec les professeurs confirmés, que les professeurs consacrent trop de temps à leurs activités de recherche".

Ils résument la situation par une boutade : "Faculty publish, students perish". Les étudiants sont considérés comme des groupes homogènes alors que leurs origines et leurs motivations sont très différentes. Ils dénoncent également les taux d'échec, par exemple dans les études d'ingénieurs où 35% n'obtiennent pas le diplôme.

Quant aux professeurs, ils se plaignent que les étudiants issus des lycées sont mal préparés aux études universitaires et qu'ils doivent abaisser les critères d'admission.

Rappelons au lecteur que cette analyse concerne les Etats-Unis ! Nous avons cité cet exemple pour bien montrer que le problème de l'accueil de nouveaux publics est aujourd'hui un problème international qui se pose à l'ensemble des universités.

Cet accueil exige une véritable révolution culturelle de la part de l'institution, révolution rendue nécessaire par la pression et la demande de la société. Si l'institution universitaire ne répond pas à cette demande, d'autres institutions y répondront.

b) Les technologies de l'information.

"La révolution de l'an 2000 sera celle de l'information pour tous... Elle modifiera fondamentalement les structures économiques, les modes d'organisation et de production, l'accès de chacun à la connaissance, les loisirs, les méthodes de travail et les relations sociales"[14].

C'est une évidence, cette révolution, qui modifie déjà et qui modifiera de plus l'organisation même de la société, ne sera pas neutre pour les universités. L'éducation est confrontée à la même révolution technologique que les autres secteurs d'activités qui sera encore plus importante que la révolution industrielle.

Déjà, leurs laboratoires de recherches sont des utilisateurs quotidiens et avisés des services offerts par les différents réseaux de communication. Certains de leurs étudiants, et pas nécessairement les plus avancés, sont familiarisés avec un réseau tel qu'Internet. Cependant, cette révolution n'est pas au centre des préoccupations des responsables de l'administration centrale et des institutions universitaires et ils ne l'intègrent pas toujours - c'est une litote - dans leur démarche de prévisions et de prises de décisions.

Les possibilités offertes par les nouvelles technologies représentent une opportunité majeure pour les universités.

Les nouvelles technologies ne remplaceront pas les professeurs ! Elles apportent en revanche une réelle valeur ajoutée à leur métier.

L'enseignement supérieur doit compter avec elles au lieu de les ignorer ou les redouter et développer un système de formation adapté dans ses contenus et ses méthodes aux évolutions technologiques et culturelles de notre société et son environnement international.

Nous mentionnons deux aspects : l'enseignement à distance et les bibliothèques virtuelles.

b1) L'enseignement à distance : Cette forme d'enseignement conduit déjà et conduira à une forme de mondialisation des enseignements supérieurs, citons Reuven Brenner de l'université Mac Gill au Canada : "Utilisant les technologies de communication les plus perfectionnées, les universités privées pourront offrir des cours partout dans le monde. Harvard, Carnegie Mellon, Northwestern et un certain nombre d'autres institutions le font déjà. Les gens ne devront pas aller à Boston, Pittsburgh ou Chicago pour étudier... Les universités viendront à eux par le biais de câbles, de vidéo, de lignes téléphoniques et d'ordinateurs. Si dans le passé, les étudiants et les professeurs se déplaçaient, demain ce sera le tour des universités. Il ne s'agit pas là d'une utopie : cela arrive déjà." Et comme il s'agit d'Amérique du Nord, Reuven Brenner ajoute : "Ces changements diminuent encore le désir des contribuables de subventionner les institutions locales" !

En France, l'avant-projet sur les schémas régionaux de l'enseignement supérieur et de la recherche, souligne que le développement de l'enseignement à distance est l'une des réponses possibles à la croissance des effectifs ou aux contraintes de certains étudiants ne pouvant participer directement à l'enseignement sur le site. Il permet de moduler l'offre (la participation à certains enseignements, notamment les enseignements magistraux étant assurés grâce à ce dispositif, les TP et les TD étant assurés localement).

Cette présentation de l'enseignement à distance risque néanmoins de le vouer à l'échec, car il n'est présenté que comme un palliatif au manque d'enseignants[15].

Il convient de voir au contraire la valeur ajoutée qu'il apporte par l'enrichissement des programmes : interventions d'experts, options de spécialité communes à plusieurs universités, notamment en DEA, ouverture européenne et internationale. L'enseignement à distance est le moyen adapté aux établissements envisageant un fonctionnement en réseau.

C'est par exemple, sur cette voie que s'engagent quatre grandes écoles de commerce : l'ESSEC, l'EDHEC, l'ESC Lyon et l'ESC Nantes viennent de s'associer pour implanter en commun un réseau informatique et des salles de visioconférence. Autre contexte, démarche analogue : dans le Nord de la France, l'université du Littoral, éclatée sur plusieurs sites, implante un réseau de visiocentres qui permettent aux différents pôles de l'université de partager des ressources pédagogiques, d'éviter de doubler certains investissements, de communiquer entre eux pour la gestion interne.

De même, en ayant recours à un autre dispositif de visioconférence, dont l'ergonomie est particulièrement adaptée à ce type d'usage : visioamphi, l'université de Reims Champagne-Ardenne a pu offrir à ses étudiants une nouvelle formation d'informatique, en faisant intervenir à distance depuis l'université de Marne la Vallée les spécialistes qu'elle n'avait pas.

On peut ainsi concevoir que telle école, ou université de la région parisienne dispense des enseignements, organise des séminaires par visioconférence interactive en Corse ou en Lozère, et inversement l'IUT de Tarbes pourrait dispenser des actions de formation continue en Lorraine ou en Ile-de-France.

L'enseignement à distance est aussi un enseignement asynchrone, où l'étudiant accède à distance à l'information pédagogique dont il a besoin : les nouvelles architectures de bases de document ou de vidéo "à la demande" sont là pour y répondre.

b2) Communication et édition électroniques :

Aujourd'hui, les calculateurs et les techniques instrumentales de pointe sont accessibles à distance.

En bref, un campus universitaire n'est plus le domaine exclusif d'accès à une bibliothèque, un ordinateur, un instrument scientifique.

Dans le domaine de l'instrumentation, les informations analytiques numérisées peuvent alors être transmises par réseau, à de multiples partenaires. Ceux-ci ont ainsi instantanément accès à des compétences lourdes en équipement et en personnel qu'il leur serait difficile, voire impossible, de développer individuellement.

Les bibliothèques deviennent numériques et sont accessibles par les réseaux. La "bibliothèque virtuelle" n'est plus simplement un concept pour les années futures, elle devient réalité.

Les éditeurs, y compris les éditeurs français, ont tous des projets, des expérimentations de fourniture de revues et d'ouvrages sous forme électronique ; la Bibliothèque de France proposera une partie de ses collections sous forme numérisée, qu'il sera possible de feuilleter à distance. Un programme de numérisation des thèses est également en cours.

A ces collections d'ouvrages et revues, déjà inscrits dans une politique éditoriale, il devient désormais possible d'ajouter de nouvelles ressources, qui ne sont pas actuellement dans les circuits de distribution : il faut organiser, de manière cohérente, la "mise sur le réseau" (moyennant cession rétribuée de droits), de la "production" d'universitaires : documents de formation et documents de recherche, littérature grise, rapports de stages, comptes rendus...

Cette production originale doit elle-même être réalisée en utilisant les techniques d'édition d'aujourd'hui. Ainsi depuis quelques années sont commercialisées, pour les professionnels du monde de l'édition et de la PAO, des banques d'images fixes, libres de droit : le créateur achète une collection d'images (en général sur CD-ROM) et peut ensuite s'en servir pour créer ses propres documents. S'en servir veut dire les utiliser en l'état, ou les retoucher pour les adapter.

A ces banques d'images fixes, vont succéder des banques d'images vidéo.

De même, devraient pouvoir être accessibles aux enseignants, pour leur permettre de préparer leurs supports de cours (transparents, supports informatiques ou audiovisuels), ou d'illustrer leur cours (simulations) des bases de données : modules élémentaires de cours

Si l'on en croit Andrew M. Odleyzko de ATT Bell Lab aux Etats-Unis, les changements seront radicaux :

"Les revues savantes traditionnelles sont appelées à disparaître dans les 10 ou 20 ans. Nos produits électroniques qui viendront se substituer à ces revues seront bien différents des périodiques actuels même s'ils porteront le même titre."

"Si l'on peut faire apparaître n'importe quel article sur son écran, et si après avoir décidé s'il est intéressant, on peut l'imprimer sur son imprimante laser à côté de soi, a-t-on besoin d'une bibliothèque ?"

Pour Andrew M. Odleyzko, cette mutation concerne au premier chef la conception même de nos bibliothèques.

"Qu'en sera-t-il des bibliothèques ? Elles devront aussi réduire leur taille et changer leurs rôles. La transition vers le nouveau système sera probablement moins pénible pour elles que pour les éditeurs. Il y a beaucoup plus d'inertie dans le système des bibliothèques, avec ses vieilles collections qui devront être préservées, mais converties en format numérique. Finalement, nous n'aurons besoin que d'un nombre restreint de bibliothécaires assurant la classification des ouvrages. Si les revues d'analyses d'articles évoluent de la façon ici décrite, elles fourniront directement aux scientifiques tous les services traditionnellement dévolus aux bibliothèques. Avec un accès électronique immédiat à toute information dans un domaine donné, avec des outils mobiles et performants, des analyses et d'autres moyens, quelques douzaines de bibliothécaires et de scientifiques attachés à des revues d'analyses d'articles pourraient suffire pour faire le travail d'un millier de bibliothécaires."

Propos excessifs ? ou prémonitoires ? la question reste ouverte.

I - 2 - LES FACTEURS PROPRES A LA FRANCE

Demande accrue et diversifiée pour l'enseignement supérieur, des exigences du corps social à l'égard de l'enseignement supérieur à satisfaire, amplification de la formation permanente, révolution de l'information, tels sont les facteurs généraux qui déterminent l'évolution de l'enseignement supérieur dans l'ensemble des pays avancés.

Dans notre pays, à ces facteurs s'ajoutent deux facteurs plus spécifiques :

- l'accroissement prévisible d'étudiants mal préparés pour suivre avec succès des premiers cycles généraux (si rien n'est fait pour infléchir la tendance)

- une demande forte des collectivités locales pour s'impliquer dans les enseignements supérieurs.

a) L'accroissement prévisible d'étudiants mal préparés pour suivre avec succès les premiers cycles généraux.

Ceci est confirmé par le Directeur des Lycées et Collèges qui s'attend au cours des prochaines années à une augmentation du flux des bacheliers. Cette augmentation concernera surtout les bacheliers technologiques et professionnels. Elle ne sera pas bien entendu sans incidence sur les premiers cycles universitaires, comme le souligne le rapport récent sur le schéma concerté des formations post-baccalauréat 1993-1997 (août 1994) :

"Les flux de bacheliers technologiques entrant dans les filières longues universitaires où ils sont massivement en position d'échec, ne seront pas réduits du simple fait de la relative stabilité démographique attendue au cours des prochaines années".

Selon la DEP, en prolongeant simplement la tendance actuelle, avec une hausse de l'accès au supérieur des bacheliers technologiques avec un afflux massif à l'université, notamment en lettres et sciences humaines, en 2003, il y aurait 1 574 000 inscrits dans les formations générales, dont 674 000 en lettres et sciences humaines, 109 000 en IUT, 256 000 en STS.

Un deuxième scénario table sur des poursuites d'études encore plus fortes des bacs technologiques, mais cette fois-ci orientées davantage vers les STS et les IUT. Le développement de filières professionnalisées en fac devrait permettre de désengorger les filières littéraires. Les formations universitaires générales compteraient alors 1 598 000 étudiants dont 654 000 en lettres et sciences humaines, 395 000 en droit-économie et 395 000 en sciences, tandis que les STS accueilleraient 261 000 inscrits et les IUT 113 000.

On le voit si on prolonge les schémas actuels, le poids des formations générales, en fait celui des premiers cycles généraux, déterminera de fait la politique des enseignements supérieurs.

Le premier cycle restera encore plus qu'aujourd'hui le point faible du systèmes universitaire. Il conduira à l'affaiblissement de l'ensemble du système, y compris à la paupérisation de la recherche universitaire. On aura le nombre, mais certainement pas l'excellence.

b) Une demande forte des collectivités locales pour s'impliquer dans l'enseignement supérieur.

Les collectivités territoriales ont pris désormais conscience de l'importance des universités comme outil majeur de leur développement économique et social. Les collectivités territoriales ont contribué de façon décisive au Plan Université 2000.

Aujourd'hui le mouvement s'amplifie, les municipalités de villes moyennes, les conseils généraux, les Régions, tous ont des projets parfois contradictoires pour le développement d'antennes, de pôles d'excellence autoproclamés, de filières professionnalisées, d'universités thématiques... Là encore, le nombre peut conduire à banaliser l'excellence.

Les collectivités territoriales, malgré leur volonté affichée, ne peuvent tout faire, car un établissement d'enseignement supérieur qui doit être créé en quelque sorte "hors sol", ce sont bien sûr des murs et des équipements, mais ce sont surtout des hommes, c'est-à-dire, des universitaires, des hommes issus d'entreprises, qui portent le projet initial, qui s'investissent, qui ont des idées claires sur la stratégie de développement en fonction de l'environnement et du contexte national mais aussi international, et surtout qui sont aptes à attirer les "meilleurs" compte tenu des missions de l'établissement. Cela ne se décrète ni dans une administration centrale ni dans une administration régionale. Comme le souligne le Comité National d'Evaluation, la bonne volonté et même les moyens financiers ne suffisent pas. La réussite de l'implantation d'un établissement d'enseignement supérieur procède d'une alchimie complexe.

Les collectivités territoriales font souvent pression sur les établissements en réclamant la création délocalisée de filières de formation souvent générales. L'intérêt de ces implantations ignore trop souvent la logique universitaire et l'intérêt général.

Comme l'observait le Président de l'Académie des Sciences :

"Les problèmes ne seront pas résolus par la multiplication à l'échelle des départements, de sites universitaires nouveaux offrant un enseignement classique complet, du premier au troisième cycles ; une telle formule ne répond pas aux capacités ou aux besoins de notre pays. L'encadrement de ces nouveaux sites par des enseignants chercheurs classiques demanderait la multiplication systématique d'une poussière d'unités de recherche de taille sous-critique ingérables d'un point de vue scientifique tant sur le plan qualitatif que quantitatif."

II - DE L'INSERTION DES ETUDIANTS

"L'université française traîne un lourd poids d'insatisfaction et de malaises. Le monde dirigeant lui reproche de ne pas rayonner comme elle le devrait. Les professeurs, débordés par la masse des jeunes bacheliers en premier cycle, se plaignent de l'absence de moyens. Les étudiants, mal encadrés pour les premières années de leurs parcours, se sentent délaissés. Les chercheurs étrangers sont désarmés devant notre système qu'ils jugent indigne de la France. La tutelle financière en critique durement le manque d'efficacité. Le drame est que, d'une certaine manière, tout le monde a raison."

Ce constat, qui serait accablant s'il n'était excessif, ouvre les pages que consacre le rapport sur "la France de l'an 2000"[16] à l'enseignement supérieur.

La sévérité du propos, si elle reflète des critiques entendues à maintes reprises et depuis de nombreuses années, ne doit pas faire oublier la formidable mutation qu'a assumée l'université française depuis une vingtaine d'années que nous avons tenu à rappeler dans notre introduction.

Les reproches faits à l'université proviennent du décalage existant entre les attentes de la Nation vis-à-vis d'une structure de formation et de recherche dont on sait qu'elle peut atteindre l'excellence, car elle l'atteint dans de nombreux secteurs, et les résultats effectifs, en particulier en 1er cycle.

La réalité de l'échec en 1er cycle dont l'ampleur persiste malgré les légers progrès accomplis à la suite des rénovations pédagogiques entreprises en 1984 et 1992, ne doit pas cependant occulter non plus la situation particulière dans laquelle se trouve l'université qui, d'une part ne sélectionnant pas ses étudiants, contrairement aux autres formations de 1er cycle, accueille une proportion importante de bacheliers qui n'ont pas été formés pour poursuivre des études supérieures universitaires longues, d'autre part, compte tenu de leur nombre, ne bénéficie pas des mêmes moyens financiers. La dépense théorique annuelle moyenne par étudiant en 1er cycle va de 32 900 F en DEUG, à 50 300 F en STS, 53 000 F en IUT et 62 000 F en CPGE ; ces différences sont liées à des différences de taux d'encadrement des étudiants.

Avant d'analyser les problèmes liés à l'insertion professionnelle des étudiants, nous traiterons de l'insertion des étudiants dans l'université, c'est-à-dire l'insertion dans les premiers cycles qui est bien évidemment préalable à celle de l'insertion sur le marché du travail et la conditionne largement

II - 1 - L'INSERTION DES ETUDIANTS DANS L'UNIVERSITE

II - 1 - 1 LE CONSTAT :

Les difficultés d'insertion professionnelle des jeunes, et, a contrario, la protection contre le chômage et les possibilités de promotion sociale apportées par la possession d'un diplôme de niveau I ou II[17], le déplacement du niveau de recrutement de l'ensemble des enseignants ont en effet conduit de plus en plus de jeunes à poursuivre des études au niveau le plus élevé. Dans le même temps, elles ont conforté jusqu'à ces dernières années les stratégies de précaution consistant pour un bachelier général sur cinq à s'orienter d'abord vers une filière professionnelle courte (STS ou IUT), et à poursuivre ensuite des études longues en s'inscrivant, si possible, directement en 2ème cycle universitaire. C'est ainsi que le taux d'accès des bacheliers à l'enseignement supérieur atteint en 1992 100% pour les bacheliers généraux, 82% pour les bacheliers technologiques et 13% pour les bacheliers professionnels, et que 45% des titulaires d'un DUT et 25% de ceux titulaires d'un BTS ont la même année, entamé des études de second cycle.

L'université a donc à gérer à la fois le gonflement des effectifs et le manque total de rationalité de la répartition des flux entre les filières d'enseignement supérieur, car, comme le soulignent Pierre Merlin et Laurent Schwartz "notre système d'accès à l'enseignement supérieur marche sur la tête"[18].

Si les bacheliers de l'enseignement général se dirigent pour trois quarts d'entre eux vers des études universitaires (66%) et vers les classes préparatoires aux grandes écoles (12,3%), de l'ordre de 20% préfèrent les filières courtes (9,1% en IUT, 10,8% en STS). A l'inverse, même si une large majorité des titulaires d'un baccalauréat technologique se dirige vers les filières professionnelles courtes (47,5% en STS et 4,9% en IUT), 21,1% d'entre eux s'inscrivent à l'université.

Or, on sait que le taux de réussite des bacheliers technologiques en université est nettement plus faible que celui des bacheliers généraux (15% contre 50% obtiennent une licence après 4 ans d'études supérieures). Au total, si 20% des bacheliers généraux n'obtiennent aucun diplôme de l'enseignement supérieur, ce sont 50% des bacheliers technologiques qui n'obtiennent aucun diplôme, dont la majorité de ceux qui ont entamé des études universitaires.

Bien que l'accroissement de la poursuite d'études des bacheliers technologiques se soit fait essentiellement par le biais des STS, le quasi-doublement du nombre de bacheliers technologiques de 1980 à 1992 s'est traduit par un flux croissant de bacheliers technologiques, de l'ordre de 25000 aujourd'hui, à l'université, notamment des bacheliers technologiques G, vers les lers cycles de Droit, Sciences Economiques, Sciences Sociales.

Au total, même si la part du 1er cycle est passée, grosso modo, de 60% à 50% dans l'ensemble des effectifs universitaires, même si le développement des STS et, dans une moindre mesure, des IUT, a absorbé proportionnellement une part plus grande des nouveaux bacheliers, la question de l'orientation des bacheliers à l'entrée du supérieur et celle du fonctionnement du 1er cycle universitaire qui accueille plus de la moitié des effectifs de 1er cycle, restent posées.

Malgré les réformes entreprises en 1984 avec la rénovation du 1er cycle et la création du diplôme d'études universitaires scientifiques et techniques (DEUST), malgré les efforts accomplis ces dernières années avec la mise en place d'un enseignement en modules et l'introduction du tutorat, il est légitime d'insister comme le fait le rapport sur la France de l'an 2000, sur la nécessaire évolution des premiers cycles universitaires : "l'afflux d'effectifs considérables d'étudiants dans les premiers cycles depuis plusieurs années et les taux d'échec constatés, surtout dans les filières littéraires, rendent une réforme des premiers cycles indispensable".

Le groupe de travail souligne les efforts considérables réalisés par certaines universités pour rénover leurs DEUG et améliorer les taux de réussite. Cependant ces efforts atteignent leurs limites. Un exemple est fourni par l'université de Toulouse le Mirail qui, dans le domaine des Lettres et Langues, a mis en place un dispositif très complet d'aide à la réussite avec intervention des tuteurs et mise en oeuvre de procédures d'orientation en cours d'année. Le bilan d'une telle action est le suivant : la présence des étudiants aux enseignements est beaucoup plus importante qu'auparavant, puisqu'elle avoisine les 80% ; les résultats, bien que sensiblement améliorés, plafonnent avec un taux de réussite moyen de 30% dans les modules d'enseignement significatifs. La rénovation constitue un progrès mais elle ne suffit pas pour améliorer de façon significative l'insertion des étudiants dans l'université.

II - 1 - 2 - LES EVOLUTIONS A 10 ANS :

Quels que soient les scénarios envisagés[19], la progression de la population universitaire devrait se poursuivre au cours des dix prochaines années, à un rythme cependant de moitié moins élevé que de 1983 à 1993. Elle devrait en outre être inégale selon les années, les filières, les régions et les cycles. Sur ce point, il est prévu une croissance faible du 1er cycle due à l'arrivée au baccalauréat de classes creuses, une forte hausse du 2ème cycle, et, corrélativement bien que moindre, du 3ème cycle.

La faible croissance des effectifs du 1er cycle, si elle peut constituer un facteur favorable à la mise en oeuvre d'une politique d'amélioration des conditions d'insertion des jeunes dans les universités, et donc favoriser une plus grande réussite, ne peut suffire en soi à résoudre les dysfonctionnements actuels dans la répartition des flux entre les différents premiers cycles ainsi que dans la nature de l'encadrement offert en 1er cycle universitaire.

En effet, le nombre d'élèves de terminale en lycée d'enseignement général et technologique restant presque constant, l'accroissement du nombre de bacheliers prévu à l'horizon 2003 devrait essentiellement reposer sur celui des bacheliers professionnels. Le nombre d'admis au baccalauréat professionnel qui était supérieur à 60 000 en 1994 pourrait, à taux de réussite constant, dépasser les 80 000 dans 10 ans.

Or, bien que l'on ne puisse être certain du comportement de ces bacheliers, il est à craindre que, alors qu'ils sont formés pour entrer dans la vie active, ils s'engagent dans la poursuite d'études supérieures, comme cela se dessine actuellement. A cet égard, à la rentrée 1993, de l'ordre de 8% des bacheliers professionnels se sont inscrits en STS, 0,8% en IUT et 7,8% à l'université, presque autant en STS que dans les premiers cycles universitaires. Les filières technologiques courtes dans lesquelles ils auraient vocation à entrer sélectionnant leurs étudiants, une proportion importante d'entre eux se dirige vers les formations générales de l'université destinées à préparer des études longues, où leur réussite en DEUG ne peut qu'être extrêmement faible pour ne pas dire quasi nulle.

Même si l'insertion dans la vie professionnelle des jeunes s'améliore dans les dix années qui viennent, ce sont environ 20 000 à 30 000 bacheliers professionnels qui entreront chaque année à l'université, soit un dixième du flux, plutôt concentré vers les formations de Droit, Sciences Economiques, Sciences Sociales ...

Ajouté aux bacheliers technologiques dont on sait qu'un sur cinq environ réussit à obtenir un DEUG, et que le flux n'en sera pas réduit du fait de la relative stabilité démographique attendue au cours des prochaines années[20], ce flux de bacheliers professionnels ne pourra qu'aggraver l'échec en 1er cycle universitaire et réduire ainsi à néant les efforts accomplis ces dernières années pour améliorer de quelques points la réussite au DEUG.

En outre, la poursuite du développement des 2ème et 3ème cycles devrait renforcer le phénomène d'aspiration des enseignants-chercheurs vers ces niveaux d'enseignement et fragiliser donc un peu plus le caractère universitaire du 1er cycle.

II - 1 - 3 - LES SOLUTIONS ENVISAGEES :

Comme l'analysent Pierre Merlin et Laurent Schwartz[21], les premiers cycles constituent aujourd'hui et risquent de constituer encore dans les dix années qui viennent, le noeud gordien de l'efficacité de nos formations supérieures.

Plusieurs solutions de nature et de niveau différents ont été envisagées.

a) Le groupe de réflexion s'est d'abord interrogé sur la possibilité de conduire une politique de régulation des flux de bacheliers entre les différentes filières de l'enseignement supérieur. Les positions sur ce point sont nuancées. Imposer des quotas en STS et en IUT aurait évidemment le mérite de rationaliser le système, mais c'est aussi prendre le risque de déstabiliser ce qui marche.

La situation des STS et des IUT est à cet égard, éclairante. A la rentrée 1993, les STS ont accueilli sur l'ensemble des inscrits en 1ère année 24% de bacheliers généraux, soit près de 9% des nouveaux bacheliers de cette filière, 59% de bacheliers technologiques, soit 48% des nouveaux bacheliers, moins de 4% de bacheliers professionnels, soit 8% des nouveaux diplômés. Lorsque l'on sait que le coût d'un étudiant en STS est de 53% supérieur à celui du DEUG et que 25% de titulaires de STS poursuivent des études en 2ème cycle, on peut évidemment s'interroger sur la répartition du flux de bacheliers à l'entrée des études supérieures. Dans les IUT, ce sont 70% des inscrits qui sont issus du baccalauréat général et 45% des diplômés poursuivent des études en second cycle universitaire (généraux ou professionnels). Ce paradoxe a d'ailleurs été souligné par la Cour des Comptes dans le rapport sur les IUT, qu'elle a adressé l'an dernier au Président de la République[22].

Les taux de réussite atteints en DUT qui sont de 73% en 3 ans , l'absence d'homogénéité du niveau des bacheliers au sein d'une même filière, les progrès accomplis ces dernières années dans l'orientation des bacheliers généraux vers l'université (69,8% à la rentrée 93 contre 64,8% à la rentrée 80) ont amené cependant le groupe de réflexion à ne pas faire sur ce point de proposition tendant à réserver à tels ou tels bacheliers l'accès à telle ou telle filière, mais à insister une fois de plus pour que les capacités d'accueil en STS et en IUT soient pleinement utilisées.

b) Mettre en oeuvre une véritable information et orientation des futurs bacheliers dans les lycées, aujourd'hui quasi inexistante si on juge par les résultats. Cette information devrait porter non seulement sur l'ensemble des filières de l'enseignement supérieur mais aussi sur les différentes formations universitaires pour éviter, comme aujourd'hui, l'absurdité des inscriptions massives à titre d'exemple en psychologie, en communication, dans les formations de santé ou dans les DEUG sciences de la vie, sans rapport avec les débouchés potentiels.

c) Sur ce point, faut-il aller plus loin et instaurer, à l'entrée de l'université, un système de quotas par spécialités ? Compte tenu des risques d'incompréhension d'une telle mesure si elle était décidée sans un large débat préalable, d'autant qu'elle exige en préalable une diversification plus large des formations offertes aux bacheliers, le groupe de réflexion qui n'a pu mener ce débat dans le temps qui lui était imparti, se limite, comme le fait le rapport sur la France de l'an 2000, à en proposer l'ouverture.

Même si une meilleure information des étudiants pouvait conduire à des choix d'orientation plus pertinents et donc diminuer les risques d'échec, il n'en reste pas moins que l'hétérogénéité des publics accueillis à l'université et la faiblesse du taux d'encadrement dans les 1ers cycles généraux ne s'en trouveront pas résolus, car le problème central est bien celui-là : offrir aux étudiants titulaires de baccalauréats qui ne les préparent pas à suivre avec succès des 1ers cycles destinés à préparer des études longues, des formations universitaires d'un autre type.

Comme le note le Comité National d'Evaluation[23] :

"Une trop grande part des étudiants inscrits dans les premiers cycles universitaires est donc constituée par le flux résiduel, notamment des bacheliers technologiques tertiaires qui n'ont pas été admis dans les sections de techniciens supérieurs ou des bacheliers généraux qui n'ont pas été admis dans les classes préparatoires aux grandes écoles ou les instituts universitaires de technologie. Cela provoque un fort taux d'abandon et d'échec dès la première année, voire le premier semestre. Les programmes et l'encadrement ne correspondent pas à leurs attentes, sinon à leurs possibilités."

II - 1 - 4 - LES PROPOSITIONS ;

Le groupe de travail, conscient qu'il n'existe pas une solution unique pour relever les défis du Nombre dans nos premiers cycles, propose un ensemble de mesures pour diversifier les formations et pour dispenser un enseignement de qualité à un public apte à en tirer le meilleur profit.

Par diversification nous entendons bien sûr la diversification des formations offertes, mais aussi pour un étudiant la diversification des parcours au sein d'une formation de premier cycle particulière.

Nos propositions se regroupent selon trois grandes rubriques:

a) amplifier la rénovation des premiers cycles généraux, c'est-à-dire les DEUG

b) informer et orienter les lycéens

c) diversifier les formations offertes aux bacheliers technologiques et professionnels.

a) AMPLIFIER LA RENOVATION DES DEUG

Il faut inciter les universités dans le cadre de la politique contractuelle, à systématiser les innovations probantes mises en oeuvre par certaines d'entre elles. Il ne s'agit pas d'innover pour innover, mais simplement de transposer après évaluation ce qui a fait ses preuves ailleurs. De ce point de vue, la Conférence des Présidents d'Universités a un rôle majeur à jouer - indépendamment de l'administration centrale - pour critiquer, valider et diffuser ces différentes expériences.

Le groupe retient notamment :

a1) la mise en place de nouveaux rythmes universitaires désynchronisés par rapport aux rythmes scolaires.

Par exemple une organisation de l'année universitaire en continu sur 3x14 semaines (1 module à 14 semaines) autorise notamment:

- les redoublements immédiats des modules,

- des rythmes plus rapides pour certains étudiants (obtention d'un DEUG en moins de 2 années universitaires classiques),

- des rythmes plus adaptés pour d'autres étudiants avec la possibilité d'organisation de périodes de sensibilisation, d'initiation, voire de cycles propédeutiques,

- l'aménagement de l'organisation du temps pour des étudiants salariés,

- une identification plus rapide des étudiants en situation d'échec afin de faciliter ainsi leur réorientation,

- l'accueil de nouveaux bacheliers en janvier ou février.

Même avec des rythmes plus classiques, la diversité des étudiants au sein d'une même formation exige la différenciation des parcours.

a2) La poursuite et l'intensification des actions entreprises en 1992 pour systématiser le tutorat, en faisant appel le plus largement possible aux services des étudiants les plus avancés.

a3) Le recours aux nouvelles technologies d'enseignement pour conforter cette rénovation, par exemple par les systèmes d'autoformation, l'accès à des bases de données d'"exercices" à travers les réseaux qui se mettent en place, la diffusion de documents multimédia[24]...

a4) L'implication des universitaires dans les formations de premier cycle.

La situation aujourd'hui selon les disciplines est sur ce point très inégale. La lourdeur de la charge, le rapport plus distant avec la recherche expliquent une certaine désaffection du corps universitaire pour les premiers cycles. Le groupe propose d'instaurer pour les universitaires qui acceptent de faire par exemple pendant quatre ans (durée du contrat quadriennal) les 2/3 de leurs services statutaires en premier cycle, une prime d'un montant équivalent à la prime d'encadrement doctoral qui pourrait d'ailleurs se cumuler avec cette dernière.

Rappelons que le rapport "Quenet" préconise la suppression de la prime pédagogique, la prime proposée ciblée sur le premier cycle se substituerait à la prime pédagogique.

On peut objecter le coût de ces mesures, nous rappelons que l'ensemble de nos propositions constituent un tout et les propositions précédentes ne peuvent être dissociées de nos propositions en matière de budget des universités, de contractualisation et d'évaluation.

b) INFORMER ET ORIENTER LES LYCEENS

Au-delà du discours traditionnel sur l'importance - et l'absence - de réelles procédures d'information et d'orientation dans les lycées, le groupe propose quelques actions, certaines relevant de l'Etat, d'autres des établissements eux-mêmes (universités, lycées).

1) Afin de faciliter la connaissance réciproque lycée-université, lors des créations d'emplois d'enseignants du second degré dans les universités (IUT compris), ne serait-il pas possible de procéder à la création d'emplois du second degré mixtes "lycée université" ? Les titulaires de ces emplois assureraient leur service pour partie en lycées (généraux ou techniques), pour l'autre partie en premiers cycles universitaires (IUT compris). Cette mesure pragmatique, neutre au plan financier, faciliterait l'orientation des jeunes lycéens, et par là, leur insertion au sein de l'université[25].

2) Comme le proposait le rapport de contrôle parlementaire sur le fonctionnement et le devenir des premiers cycles universitaires en 1992[26] "il faut que l'Etat favorise les synergies entre les différents types de formations offertes au sein d'un même site (IUT, DEUG délocalisé, BTS....)"

Les Recteurs, en tant que chanceliers des universités et responsables de l'enseignement secondaire dans leur académie, ont un rôle essentiel à jouer. Constater les flux est une chose, agir pour les infléchir en est une autre, beaucoup plus difficile.

Il est clair également qu'en matière d'accueil des nouveaux bacheliers, la coordination des inscriptions entre formation de type DEUG et IUT appartenant à la même université, n'est pas parfaite - c'est une litote -

"- Il en va tout d'abord ainsi de la politique d'accueil des étudiants qui ne semble que très rarement faire l'objet d'une concertation. Ce manque de coordination et même d'information empêche l'établissement d'avoir une stratégie pour orienter les étudiants entre les cycles courts sélectifs et les cycles longs et notamment d'établir des passerelles entre DUT et deuxième cycle."[27]

Un meilleur gouvernement des universités devrait permettre d'améliorer les choses.

3) De nombreuses initiatives locales peuvent être envisagées par des universités plus autonomes financièrement, par exemple installations d'antennes des CIO universitaires dans les établissements du second degré, déconcentration de certaines procédures d'orientation et d'inscription universitaire dans les lycées, etc... Là aussi, il convient d'expérimenter et de systématiser ensuite les expériences probantes.

c) DIVERSIFIER LES FORMATIONS : LES INSTITUTS UNIVERSITAIRES REGIONAUX (IUR)

L'ensemble des mesures que nous venons d'évoquer, nécessaires certes, car elles sont de nature à diminuer les taux d'échec en 1er cycle, ne permettront cependant pas dans le futur de résoudre le problème de l'accueil à l'université d'étudiants qui ne possèdent pas les prérequis nécessaires pour envisager à l'issue de leur baccalauréat des études longues.

Le groupe propose la création au sein des universités d'Instituts Universitaires Régionaux destinés à offrir notamment à des étudiants issus des baccalauréats professionnels et technologiques des formations diversifiées à finalité professionnelle, en particulier dans le secteur tertiaire.

Une telle diversification avait déjà été tentée en 1981 avec la création des DEUST. Malgré leur relatif succès, les DEUST n'ont apporté à ce problème qu'une réponse insuffisante. L'obligation de créer une formation répondant à des critères prédéfinis nationalement de durée et d'organisation, ne laisse pas la souplesse nécessaire à ce type de formation.

Bien au contraire, au sein des Instituts Universitaires Régionaux, la définition des formations dispensées doit être laissée à l'initiative locale.

Ce type d'institut universitaire serait géré en coresponsabilité entre l'Université et la Région ; compte tenu de la vocation de cette dernière en matière de formation professionnelle, ces instituts, composantes de l'université, pourraient fédérer de nombreuses institutions locales (et leurs moyens immobiliers et personnels), pour proposer des formations de qualité, diversifiées, en recourant largement à l'alternance et à l'apprentissage. Citons :

- les lycées d'enseignement général et technologique

- les lycées professionnels

- l'AFPA

- les CFA existants

- les chambres de commerce et d'industrie

......

Ces instituts accueilleraient des bacheliers de l'année issus exclusivement des bacs professionnels et technologiques, selon des procédures d'admission qui seraient sélectives. Certains étudiants de ces instituts pourraient être ultérieurement réorientés vers des formations de type IUT ou DEUG. Ces instituts pourraient également accueillir des étudiants qui, après s'être engagés dans des formations générales, souhaiteraient se réorienter vers des formations plus concrètes.

Les diplômes délivrés, homologués et reconnus par l'Etat, sanctionneraient une qualification. Il conviendrait par exemple de transposer au niveau universitaire les formations complémentaires d'initiatives locales qui existent dans l'enseignement secondaire[28]. Il s'agit de formation alternée d'une durée minimale de 3 mois, dispensée pour partie dans un établissement scolaire, pour partie dans une entreprise, un service ou une administration, et donnant lieu à une convention entre les différents partenaires. Actuellement limitée aux titulaires d'un diplôme de niveau IV ou V, on l'étendrait au niveau III. Les instituts universitaires auraient ainsi vocation à accueillir des formations universitaires d'initiatives locales.

Au niveau du corps enseignant, il est clair qu'il doit être largement ouvert au-delà des corps universitaires traditionnels - étendu comme certains le proposent avec des agrégés-doctorants - vers les lycées, l'AFPA, les entreprises...

La création de ces instituts en coresponsabilité avec les Régions, permettrait à ces dernières qui sont en charge de la formation professionnelle, de s'impliquer davantage et de façon plus cohérente dans le développement du 1er cycle universitaire, comme le préconise le député Jean de Boishue dans son rapport sur l'enseignement supérieur.

Le caractère universitaire de ces formations permettra aux jeunes de bénéficier dans l'immédiat d'un statut d'étudiant, et d'un diplôme reconnu à la fois par l'université et par la profession, et d'envisager plus facilement la reprise ultérieure d'études universitaires longues en formation continue.

En résumé, ces propositions visent :

1 - à améliorer le fonctionnement des DEUG généraux préparant à une filière universitaire longue,

2 - à susciter la création d'Instituts Universitaires Régionaux.

Par cette double action, on peut espérer réduire l'accumulation d'étudiants dans les premiers cycles généraux consécutive aux redoublements et par une meilleure ventilation du Nombre améliorer les taux d'encadrement dans les premiers cycles généraux, car pour reprendre l'analyse de Claude Allègre: "Avec des taux d'échec moyens tels qu'on les connaît aux Etats-Unis, le stock d'étudiants français serait deux fois moindre et notre taux d'encadrement le meilleur du monde."

Nous pensons que la conjonction de ces différentes mesures refait du premier cycle universitaire un véritable cycle d'insertion dans l'université, et non plus un cycle de sélection drastique, excluant un grand nombre d'étudiants.

II - 2 - L'INSERTION PROFESSIONNELLE DES ETUDIANTS

Relever les défis du Nombre doit trouver sa concrétisation au niveau de l'insertion professionnelle des étudiants, car c'est bien l'interrogation majeure des familles quand un jeune entre à l'université, vers quoi cela débouchera-t-il ?

Comme le souligne une étude récente de François Dubet[29], l'emploi est la préoccupation majeure des étudiants.

II - 2 - 1 - LE CONSTAT

Il convient toutefois de rappeler que contrairement à une image trop souvent véhiculée, les jeunes diplômés des deuxièmes et troisièmes cycles universitaires s'insèrent relativement bien sur le marché de l'emploi, compte tenu du contexte général, même si la société s'émeut plus de voir un Bac + 5 mettre 7 mois à trouver un emploi qui lui convient, que de voir un Bac - 2 rester 3 ans au chômage ! Une étude récente du CEREQ[30] souligne ce point.

Ce rapport note que l'écart est particulièrement sensible pour les moins de 35 ans, alors que le taux de chômage moyen dans cette tranche d'âge se situait autour de 14%, il ne s'élevait - si l'on peut dire - qu'à 7% chez les jeunes diplômés.

Cependant, l'insertion professionnelle des jeunes diplômés universitaires est variable d'un secteur à l'autre, et il est clair aussi que certains posent problème, les diplômés de Biochimie, de Biologie, de Physiologie, de Génie Alimentaire, d'Ecologie, d'AES, de Langues Etrangères Appliquées, d'Information, de Communication par exemple, rencontrent des difficultés d'insertion, marquées par la précarité, le chômage et l'accès à des emplois sous-qualifiés.

L'insertion professionnelle des étudiants pose à l'université le problème de la professionnalisation.

La très forte montée des poursuites d'études (et des aspirations à occuper des emplois valorisés et notamment des emplois de cadres[31]) et le caractère massif pris par l'enseignement supérieur (et donc l'atténuation de son caractère sélectif qui garantissait l'accès aux emplois supérieurs) pose fortement la question de sa professionnalisation.

A part les professions juridiques et de santé, le débouché traditionnel des universités était la fonction publique qui assurait une stricte correspondance entre les diplômes et les débouchés. L'élargissement des débouchés (industrie et services) marque une dissociation entre diplômes et qualifications qui fait que l'université est doublement interrogée, par des élèves qui s'inquiètent des emplois qui devraient leur être réservés et par les employeurs sur les compétences garanties par un diplôme.

Lors d'une rencontre à la Sorbonne en 1992 entre Présidents d'universités et Présidents des chambres professionnelles, Monsieur Giral, Vice-Président du CNPF, déclarait que leur attente visait moins la spécialisation technique et scientifique des élèves, qu'il estimait suffisante, que leurs compétences sociales : "Formez-nous des caractères, des gens innovants, créatifs, prenant des initiatives", disait-il. De quelle discipline universitaire cela relève-t-il ?

Aujourd'hui, un diplôme n'est pas en soi une qualification, il ne l'est que s'il est en même temps un signe reconnu sur le marché du travail qui correspond à des pratiques de recrutement et de promotion.

Un diplôme professionnel est une qualification s'il articule des contenus scientifiques et techniques et des pratiques d'employeurs. Il n'a de fiabilité que s'il est une co-construction où les employeurs participent à la définition des contenus, et à la formation des compétences "extra-scolaires".

Rappelons qu'en Allemagne, les diplômes professionnels sont toujours définis en liaison avec les professions qui déterminent en même temps par accord la nature du diplôme et la classification d'emploi qui lui correspond. En France, nous dissocions les deux et avons le plus grand mal à les recoller. Il devrait à la fois exister une possibilité plus grande pour les professionnels d'influer sur le contenu des formations, et en contrepartie un engagement plus fort de leur part sur leur mode de recrutement et de formation continue.

La professionnalisation est diverse.

Il faut différencier, selon les spécialités et les niveaux, ainsi que selon les formes d'intelligence des étudiants diverses voies de professionnalisation.

- la voie royale, seule vraiment considérée en France, de ceux qui vont le plus loin possible dans leurs études par goût des matières enseignées et ne se soucient qu'après de la façon de les valoriser sur le marché du travail. Ce dont ils ont besoin à l'issue de leur parcours, est de "s'essayer" dans divers types d'emplois, des stages courts et variés ou une succession de CDD dans des emplois différents leur apparaîtront stimulants, là où d'autres y verraient une marque de précarité.

- la voie professionnelle, mue par un projet professionnel déterminé plus précocement. Il y a lieu à la fois de stimuler ce type de projet en permettant aux étudiants de se confronter plus tôt à des identités professionnelles fortes (on a envie de devenir ceci ou cela parce qu'on a rencontré quelqu'un d'heureux dans tel ou tel type de métier), et de construire avec les professions des parcours liant formation universitaire et pratique professionnelle, et liant formation initiale/recrutement, formation continue/progression. Ce fut l'erreur majeure des CIP que de banaliser le marché du travail des techniciens supérieurs que l'on avait incités à entrer dans des filières professionnelles courtes plus contraignantes avec l'espoir qu'on leur réserverait (puisqu'ils étaient plus adaptés) les emplois correspondants. Le refus de reconnaître leur spécificité en les noyant avec les jeunes en difficulté était une atteinte à leur identité et à leur dignité, et une négation de leur avenir.

- la voie de ceux qui n'ont ni de grandes capacités à avaler les marches de l'enseignement supérieur, ni de projet bien établi. Le problème de leur insertion, avant d'être un problème d'insertion sur le marché du travail, est un problème d'insertion dans l'université, que nous avons traité dans le paragraphe précédent.

II - 2 - 2 - LES PROPOSITIONS

a) La formation continue :

C'est à travers la formation continue que les universités renforceront considérablement leurs liens avec les milieus professionnels et le monde économique, notamment au bénéfice des étudiants en formation initiale et de leur insertion professionnelle.

La formation continue sera demain bien plus qu'aujourd'hui au coeur des préoccupations des responsables d'entreprises (et d'administrations), et entraînera une importante mutation de nos systèmes de formation. Cette analyse est celle de la Commission Européenne[32] dans le livre blanc sur "les défis et les pistes pour entrer dans le XXIème siècle".

"... La Communauté et les Etats membres doivent, par ailleurs, à partir du constat suivant : 80% de la main d'oeuvre européenne de l'an 2000 se trouve aujourd'hui déjà sur le marché du travail. Au centre de toutes les initiatives, doit donc impérativement se trouver l'idée du développement, de la généralisation et de la systématisation de l'éducation permanente et de la formation continue. Les systèmes de formation et d'éducation doivent être repensés en fonction du besoin croissant, appelé à se développer encore dans l'avenir, de recomposition et de reconstruction permanente des connaissances et des savoirs."

Or, dans notre pays, les universités disposent de tous les atouts pour devenir le véritable fer de lance de la formation continue au niveau III, II et I des qualifications, un potentiel scientifique et technologique sans équivalent, des compétences qui couvrent tous les domaines, à la base de l'évolution des métiers tant dans le secteur secondaire que dans le tertiaire. Que l'on songe au potentiel universitaire dans deux domaines aussi différents que l'Informatique et le Droit, alors que les entreprises sont confrontées au recyclage des informaticiens recrutés il y a seulement quelques années, et également celui des juristes d'entreprises, compte tenu de l'importance prise par le droit européen et le droit anglo-saxon !

En outre, le réseau des universités couvre tout le territoire national.

Or, il faut bien le reconnaître, aujourd'hui les universités sont peu présentes sur ce qui est devenu un marché. Les responsables des ressources humaines et des services de formation des entreprises ne pensent pas de façon instinctive à s'adresser aux universités ; inversement, au sein de ces dernières, les services de formation continue ne sont pas assez représentatifs du potentiel de l'ensemble de leurs établissements, ils font trop peu de communication ou une communication trop générale, enfin les universitaires perçoivent encore cette activité comme marginale.

Que faire ?

1) Au niveau de l'administration centrale :

- inciter financièrement pour que l'activité de formation continue d'un établissement soit un élément de l'évaluation dans les contrats, mais aussi dans le calcul des dotations globales (comme nous l'avons évoqué dans le chapitre budget des universités).

- éliminer tous les freins réglementaires qui peuvent subsister afin de ne plus distinguer formation initiale/formation continue.

2) Au niveau des établissements :

- ouvrir systématiquement toutes les formations à partir du 2ème cycle notamment - et dans les premiers cycles technologiques - à la formation initiale et à la formation continue. Cela amène, c'est certain, à concevoir des rythmes atypiques par rapport aux rythmes actuels, mais aussi à une meilleure utilisation du potentiel de l'université (locaux, matériels) en continu sur toute l'année civile. Créer des formations diplômantes à la demande des entreprises ouvertes aussi à des étudiants en formation initiale.

- susciter la création de sociétés filiales de l'université pour gérer les activités de formation continue, car ces activités se développent sur un marché concurrentiel, les universités doivent pouvoir aborder cette compétition à armes égales.

b) Apprentissage et alternance :

Le groupe de réflexion estime que les formations supérieures dispensées dans le cadre de l'apprentissage et de l'alternance, constituent une réponse à l'exigence de la professionnalisation des études supérieures. Observons que les facultés de médecine ont depuis toujours choisi cette voie pour assurer la professionnalisation des étudiants en médecine, et que dans les laboratoires scientifiques, on accueille depuis bien longtemps des étudiants doctorants qui sont des "apprentis".

C'est un domaine où il faut transcender les guerres de religion, l'Université ne perd pas son âme en organisant des formations conduisant à des diplômes nationaux en partenariat avec le monde économique dans lequel une grande majorité de nos étudiants ont vocation à s'insérer. Les universitaires qui s'impliquent aujourd'hui dans les formations d'ingénieurs par apprentissage imaginées par l'universitaire Bernard Decomps, n'ont pas l'impression de faillir à leur mission.

L'alternance et l'apprentissage ne visent pas, comme l'affirment certains d'une façon trop réductrice, à ajuster les flux de diplômes à une demande conjoncturelle des entreprises, mais apparaissent bien au contraire comme des instruments indispensables à toute formation moderne.

Les formations par l'alternance et l'apprentissage ne sont pas seulement l'antichambre de la vie active, elles ne se limitent pas non plus à la simple acquisition de compétences professionnelles, elles s'étendent à la "compréhension des situations où l'initiative est valorisée et l'échec sanctionné"[33].

Ce qui est essentiel à travers l'apprentissage ou l'alternance pour l'étudiant, c'est d'acquérir à la fois un diplôme et d'accéder à une qualification, en quelque sorte, d'obtenir un diplôme qualifiant.

Un des objectifs que nous évoquons par ailleurs, à terme, serait que de l'ordre de 100 à 150 000 étudiants relèvent de l'apprentissage ou de l'alternance (contre 7829 en 1993-94 dans l'ensemble de l'enseignement supérieur). Cela peut paraître utopique. De nombreux rapports ont émis l'idée du renforcement de l'apprentissage (Rapport Chamard) ; cet objectif n'est pas irréalisable car dans de nombreuses formations, on a tendance à multiplier les stages avec toutes les difficultés que cela soulève. Ne vaudrait-il pas mieux exiger une année complète en alternance ou en apprentissage ?

- à court terme : le groupe préconise une telle mesure pour les IUP, afin qu'une année au moins se déroule dans le cadre de l'apprentissage ou de l'alternance. Cela contribuerait à différencier clairement cette formation des formations traditionnelles, et en faciliterait la connaissance par les entreprises.

- à moyen terme : il faut encourager l'apprentissage dans les IUT, notamment tertiaires.

III - DE LA VIE SOCIALE ETUDIANTE

Les conditions de vie des jeunes- en formation initiale -, lorsque plus d'un sur deux ne vit plus chez ses parents et qu'ils représentent la moitié d'une génération de 18-22 ans, sont un élément déterminant de toute politique de la jeunesse, et révélatrices de l'importance que notre société accorde à cette dernière.

Depuis la naissance des oeuvres scolaires et universitaires après la dernière guerre, le concept de vie sociale étudiante a été radicalement modifié. La population étudiante a été multipliée par vingt. A l'époque, seules quelques villes, siège des universités napoléoniennes, hébergeaient des établissements d'enseignement supérieur. Il fallait accueillir, au sortir de la guerre, dans un contexte de pénurie de logements et de rationnement alimentaire, une population étudiante, qui, bien qu'appartenant majoritairement aux couches supérieures de la société n'en était pas moins démunie.

Aujourd'hui, seuls trois départements français ne disposent pas de sites universitaires. La population étudiante est très diverse, par le lieu du domicile, la situation de famille, le type de formation suivie, la dimension de la ville d'accueil. Cette diversité s'accentue avec l'allongement des études et la poursuite des études après l'obtention d'un premier diplôme.

Pourtant le modèle français de l'aide sociale aux étudiants hérité de la période de reconstruction de l'après-guerre, est resté le même, sans transformation notable , le seul élément significatif nouveau étant l'ALS, nous y reviendrons.

Aujourd'hui les "non héritiers" sont largement majoritaires à l'Université. L'évolution des effectifs traduit l'accès massif des enfants des classes moyennes dans l'enseignement supérieur.

La vie étudiante est placée sous le signe de l'incertitude, incertitude quant à l'avenir et aux possibilités d'insertion professionnelle, incertitude quant à la réussite universitaire, notamment pour les étudiants inscrits dans les premiers cycles. Malgré la très grande diversité des étudiants, qui sont aussi citoyens et électeurs, la spécificité de la condition étudiante se caractérise par l'ambivalence entre le "charme de la vie étudiante" et l'angoisse de l'avenir.

L'environnement matériel dans lequel se déroulent leurs études, la détérioration et le laisser-aller de certains établissements, les conditions d'accueil et d'enseignement relativisent ce charme et renforcent le sentiment d'angoisse.

III - 1 - LE CONSTAT

L'aide sociale aux étudiants, repose sur un principe : l'égalité d'accès à des prestations banalisées. L'aide indirecte à tous les étudiants, indépendamment de la diversité de leur situation, prédomine au détriment de l'aide directe à ceux pour qui cette aide serait décisive pour la réussite de leurs études. Ce principe engendre des inégalités de faits comme cela a été souligné à maintes reprises, notamment avec éclat par Laurent Schwartz en 1981, et par là remet en cause le principe républicain de l'Egalité des Chances.

A titre d'exemple, pour un ménage parisien aisé, le coût des études limité au total des droits d'inscription (sécurité sociale incluse) reste marginal.

Pour un ménage de province à revenu moyen (exclu du bénéfice des bourses aujourd'hui), dont le fils ou la fille poursuit ses études sur un site universitaire relativement éloigné, il faut financer, outre les droits, le logement et les frais de vie hors du foyer familial. Il s'agit ici d'un réel coût financier. Un redoublement n'a pas le même impact chez l'un et chez l'autre.

Plus généralement le choix fait en faveur de l'aide indirecte combiné avec la quasi gratuité de notre enseignement supérieur, conduit à accorder un avantage fiscal considérable aux familles d'étudiants qui se situent dans les tranches élevées de revenus. Quand on procède à des comparaisons internationales, tant sur le coût des enseignements supérieurs que sur la pression fiscale directe, cet élément est à considérer !

La commission constate :

1 - Les conditions d'attribution des bourses sur critères sociaux sont très restrictives. Ainsi pour un couple domicilié à plus de 30 km d'un site universitaire dont un des enfants est étudiant et un autre lycéen, le revenu brut global maximal pour que leur enfant étudiant bénéficie d'une bourse de 6.912 F par an est de 112.900 F annuel.[34]

2 - Les prêts envisagés dans la forme prévue par le plan social étudiant n'ont pas rencontré le succès escompté pour des raisons diverses, notamment :

. la faible implication des banques

. le problème soulevé par les cautions accordées par les collectivités territoriales.

Enfin , ce n'est pas la moindre des raisons, l'incertitude sur leur avenir, entretenue par l'ambiance générale dissuade les étudiants d'emprunter.

3 - Les sommes mobilisées sur le budget de l'Etat au titre de la vie sociale étudiante sont très importantes. Ainsi en 1995 :

- Bourses 5,7 milliards

- Oeuvres universitaires 1 milliard (dont 282 millions pour le logement et les résidences)

- Allocation Logement Social 4 milliards

A titre de comparaison, les subventions de fonctionnement (36.11), d'équipement (66.70), de construction (66.73), de maintenance (66.72) et de recherche (66.71) attribuées par l'Etat à tous les établissements d'enseignement supérieur s'élèvent à 9 milliards.

A partir de ce constat le groupe s'est interrogé :

. Ces sommes sont-elles aujourd'hui utilisées avec pertinence, c'est-à-dire bénéficient-elles à ceux des étudiants qui en ont le plus besoin pour réussir leurs études?

. Permettent-elles à des étudiants brillants de poursuivre des études en fonction de leurs souhaits et de leurs capacités[35] ?

. Notre Université est-elle toujours républicaine ? Préserve-t-elle l'Egalité des chances ?

. Le financement de l'accès aux études (ou financement de la demande d'Enseignement Supérieur) est-il assuré, la problématique ne se résumant pas à l'aide sociale aux étudiants, mais se situant aussi en terme plus prospectif d'enjeu économique national ?

A partir des réponses très contrastées apportées à ces différentes interrogations, le groupe de travail propose de retenir et mettre en oeuvre progressivement le principe de l'aide directe. La simple égalité d'accès à des traitements banalisés ne suffit plus pour prendre en compte la diversité de la population étudiante.

Concrètement cela revient à s'orienter :

1 - vers les "prestations" positives, c'est-à-dire privilégier les bourses et les prêts cautionnés

2 - vers une réelle décentralisation de l'aide sociale étudiante qui, étant par essence même un service de proximité, doit être rendue au plus près des établissements. Notamment la dimension de vie sociale étudiante devra être une composante importante des contrats d'établissements.

III - 2 - VERS DES PRESTATIONS POSITIVES.

Une opportunité existe qui mérite d'être saisie. C'est l'existence de l'Aide au Logement Social étudiant (ALS) ; cette aide est dévoyée car elle bénéficie à une fraction de la population étudiante, indépendamment des ressources de leurs parents et des résultats universitaires. Elle mobilise cette année plus de 4 milliards de francs.

Le gouvernement a tenté de revenir sur ce privilège, sans succès, car il a donné l'impression que son objectif était de faire des économies. Il n'y a pas eu d'économies, le privilège perdure et sera remis en cause, tôt ou tard sans aucun bénéfice pour l'enseignement supérieur.

Le groupe propose de transférer les sommes importantes, mobilisées par l'ALS étudiante, vers des prestations positives.

Par ALS étudiante, nous entendons l'ALS qui bénéficie à un étudiant couvert par la sécurité sociale étudiante. Il va de soi qu'un étudiant salarié indépendant fiscalement de ses parents relevant du régime général de la sécurité sociale, peut bénéficier de l'ALS dans les conditions du droit commun.

Ce transfert permet d'envisager les prestations positives, ces dernières sous un angle véritablement novateur, répondant aux exigences d'une véritable solidarité nationale.

Dans cet esprit les prestations positives concerneraient les bourses et les prêts universitaires.

a) LES BOURSES

Le transfert d'une partie des sommes consacrées à l'ALS étudiant, disons pour fixer les idées les 4/5, augmenterait significativement la part du budget de l'Etat consacrée aux bourses.

On propose de distinguer deux types de bourses nationales :

- les bourses d'inscription.

- les bourses d'entretien

Observons qu'aujourd'hui un étudiant boursier bénéficie implicitement de ces deux types de bourses, puisqu'il est exonéré des droits d'inscription et de la cotisation à la sécurité sociale étudiante. En fait, le mécanisme est assez compliqué, l'étudiant boursier qui n'a pas reçu son avis de bourse paie ses droits d'inscription qui lui sont ensuite remboursés par l'établissement. L'Etat ensuite alloue à ce dernier une subvention égale à l'ensemble des droits d'inscription relative aux étudiants boursiers de l'établissement. En réalité il ne le fait pas totalement, ce qui pénalise financièrement les universités qui accueillent une proportion importante d'étudiants boursiers! Est-ce cela l'université républicaine ?

a1) Les bourses d'inscription :

Elles correspondraient aux montants des droits d'inscription fixés par les établissements en respectant un plafond arrêté nationalement par cycle et par formation (droit annuel ou semestriel), elles évolueraient comme ces derniers. Elles seraient plus nombreuses que les bourses d'entretien, car accordées sur des critères sociaux et des critères de réussite universitaire élargis par rapport aux bourses d'entretien.

Dans une phase initiale, l'Etat abonderait le chapitre des bourses d'inscription des sommes qu'il rembourse - qu'il devrait rembourser - aux établissements pour les boursiers actuels.

On pourrait fixer par exemple comme objectif d'avoir deux bourses d'inscription pour une bourse d'entretien. L'attribution des bourses d'inscription devrait pouvoir être décidée et gérée au niveau des établissements.

a2) Les bourses d'entretien :

Il s'agit des bourses actuelles, mais dont les montants doivent être revus à la hausse, et les critères d'attribution réexaminés pour aider significativement en priorité les étudiants issus des classes moyennes et défavorisées qui poursuivent leurs études dans les établissements éloignés du domicile de leurs parents, car le passage lycée - université se traduit à ce stade par une rupture financière importante pour les parents.

Les critères d'attribution doivent intégrer d'autres aspects que le revenu déclaré et prendre en compte des rythmes différents de l'année universitaire que les rythmes traditionnels (notamment l'organisation modulaires des études). Compte tenu de l'évolution souhaitable des rythmes universitaires, il faut certainement envisager des bourses d'entretien annuelles, mais aussi des bourses semestrielles, et une plus grande souplesse en cas d'échec aux examens.

Les situations sont diverses, en région parisienne par exemple, c'est le coût des transports qui prédomine, en province, davantage le coût du logement, de la résidence. Il faut pouvoir répondre à cette diversité. La gestion de ces bourses par le CROUS est satisfaisante, mais il faut certainement impliquer les établissements dans la prise de décision, et notamment les enseignants responsables des formations.

Parallèlement à ces bourses nationales, il faut encourager les collectivités territoriales, Région, Département, Commune, à mettre en place des systèmes de bourses d'excellence pour leurs étudiants sur des critères de nécessité universitaire, comme certaines l'ont déjà fait, pour faciliter par exemple des séjours ou des poursuites d'études hors de nos frontières.

Un autre point a retenu l'attention de la commission, soulevé par les organisations étudiantes, ce sont les ruptures qui peuvent intervenir dans les relations étudiants-parents, ou bien une brusque modification de la situation professionnelle de ces derniers. On propose de gérer ce risque au niveau des établissements sous forme d'une mutualité qui pourrait être alimentée par une partie des fonds consacrés aujourd'hui aux prêts d'honneur, et par une cotisation obligatoire pour tous les étudiants, incluse dans leurs droits d'inscription. Les mutuelles d'établissement pourraient se réassurer auprès des grandes mutuelles étudiantes nationales ou de leurs fédérations.

b) LES PRETS UNIVERSITAIRES

Malgré le faible succès rencontré par les expériences antérieures, il faut préserver et encourager les formules de prêts à partir du 2ème cycle, en particulier pour les étudiants non boursiers, quand les perspectives d'insertion professionnelle se dessinent

La formule doit être simple :

- Un prêt bancaire à remboursement différé, par exemple, 3 ans après l'insertion professionnelle, d'un montant significatif, par exemple 20 à 25.000 F par an. Ce prêt pourrait se cumuler avec une bourse d'inscription.

- Une société de caution mutuelle nationale accorderait sa caution. Cette société pourrait être créée à l'initiative des grandes mutuelles étudiantes, l'Etat apportant sa garantie pour un certain montant.

- Les parents des étudiants qui bénéficieraient de ce type de prêt ne pourraient plus considérer les étudiants concernés comme à charge d'un point de vue fiscal puisque l'Etat apporterait implicitement sa garantie pour une fraction du prêt.

c) UNE VARIANTE :

Le groupe de réflexion, conscient de la difficulté d'un transfert brusque des sommes consacrées à l'ALS vers les bourses d'entretien et d'inscription - compte tenu de l'importance du coût du logement pour certaines familles - propose une variante qui consiste à maintenir une aide spécifique au logement (bourse de logement) dont les caractéristiques seraient les suivantes :

- transfert du budget de l'ALS étudiante au budget du Ministère de l'Enseignement Supérieur et de la Recherche,

- maintien des Caisses d'Allocations Familiales comme organismes payeurs après avis de l'établissement dont relève l'étudiant, les mutuelles étudiantes établissant avec les CAF les mêmes relations qu'avec les CPAM,

- limite de l'octroi de ces prestations d'ALS et des bourses de logement par deux mesures techniques : suppression du cumul de l'avantage fiscal (1/2 part d'impôt) et de cette prestation ; amélioration des normes de confort (jusqu'ici limitées à 9 m2 et un point d'eau), en les portant à 15 m2 minimum et une salle de bains équipée.

Ces mesures pénaliseraient la partie du parc de logements la moins adaptée aux besoins des étudiants (chambre de bonne...), qui est également celle où les abus, en terme de règles d'admission et de loyer, sont les plus criants.

Cette réforme aurait le double avantage de représenter un gain budgétaire de plus de 50% des sommes allouées à l'ALS étudiante, et d'améliorer le confort de la vie quotidienne des étudiants. Ainsi, elle ne se heurterait pas aux préventions rencontrées lors de la réforme de l'ALS en 1993.

On économisera ainsi des sommes importantes qui seraient utilisées à l'augmentation des taux et du nombre des bourses d'entretien et d'inscription.

La "règle du jeu" clairement annoncée pourrait être que la totalité des sommes économisées sur l'ALS soient utilisées intégralement pour des prestations positives, moyennant une augmentation annuelle limitée à la progression des effectifs étudiants.

III - 3 - L'ETUDIANT ET LA CITE.

Sur le même principe que les surveillants d'externat, de nombreux emplois à temps partiel correspondant à des activités importantes mais parfois atypiques, pourraient être réservés aux étudiants. Ces derniers apporteraient ainsi une contribution significative à la vie de la cité et en contrepartie en retireraient un bénéfice financier qui faciliterait le déroulement de leurs études.

a) D'abord au sein des universités et des organismes péri-universitaires tel que le CROUS, on propose que, pour des activités ne dépassant pas 400 heures annuelles, l'établissement soit exonéré des charges sociales, l'étudiant étant couvert par la sécurité sociale étudiante (une couverture spécifique pour les accidents de travail devrait être envisagée). Une telle mesure permettrait d'améliorer les ressources des étudiants et la qualité du service rendu à ces mêmes étudiants.

Evoquons à titre d' exemple :

- l'ouverture des bibliothèques en dehors des heures traditionnelles même sous forme de salle de lecture, y compris le week-end, (leur fermeture est une spécificité française) qui ferait véritablement de ces dernières les lieux de vie des campus,

- les activités de tutorat pour les étudiants avancés de 2ème cycle destinées aux étudiants de 1er cycle,

- le conseil, l'orientation et l'assistance des étudiants lors des phases d'inscription et lors de leurs premiers mois au sein de l'établissement,

- l'aide aux services administratifs (au niveau des formations), en relation avec les étudiants afin d'étendre les heures d'ouverture de ces services, de telle sorte qu'ils puissent accueillir les étudiants quand ceux-ci sont libres,

- le développement de certaines activités du CROUS, notamment celle liée à l'animation des campus.

b) A l'extérieur des universités, pour le compte d'associations reconnues ou des collectivités territoriales dans les mêmes conditions qu'au sein des universités : évoquons par exemple l'apport d'une population étudiante pour l'alphabétisation des jeunes et des moins jeunes, l'aide scolaire, la formation à la micro-informatique, à l'animation sociale (certains le font déjà).

Dans des zones fortement urbanisées qui connaissent une forte concentration de problèmes sociaux, les collectivités locales et les établissements d'enseignement, recherchent des systèmes de soutien scolaire individualisés pour des enfants et des familles qui le justifient. Sur la base d'un encadrement pédagogique qui peut être défini par des équipes d'enseignants, les communes pourraient par exemple offrir aux étudiants, directement ou à travers d'autres organismes, la rémunération de cours de soutien qui ne coûteraient aux familles qu'une part minime qui sépare la solidarité de l'assistance.

III - 4 - LES RESTAURANTS UNIVERSITAIRES

Le prix hautement symbolique du ticket restaurant à la charge de l'étudiant, est fixé aujourd'hui à 12,50 F[36]. Ce prix est complété par une subvention de l'Etat qui porte le prix de revient du repas à 25,00 F, pour un coût global à la charge du budget de l'Etat de l'ordre de 700 millions de francs.

Il s'agit là d'une aide indirecte dont bénéficient l'ensemble des étudiants, et même sur certains sites les lycéens : quand un restaurant universitaire est proche d'un lycée, les lycéens sont attirés par le prix du ticket du restaurant universitaire très inférieur à celui pratiqué dans la cantine de leur propre établissement ! Ce qui ne contribue pas à raccourcir les files d'attentes.

Faut-il faire évoluer le prix du ticket du restaurant universitaire ? Le groupe s'est partagé sur ce point :

- Une proposition rationnelle consisterait à transférer les subventions allouées au CROUS vers les aides directes et servir au sein des restaurants universitaires des repas dont le prix ne pourrait être supérieur à un prix plafond.

- Le groupe a cependant estimé que le ticket restaurant tel qu'il est fixé offre aux jeunes étudiants, notamment à ceux qui sont les plus démunis et qui peuvent être amenés à traverser une période difficile, les moyens d'assurer une alimentation convenable.

Ceci d'ailleurs amène à se poser un problème plus général, une partie importante de la jeunesse étant aujourd'hui étudiante, il faudrait certainement conduire une réflexion pour éviter la marginalisation sociale de celle qui ne l'est pas.

Dans ce nouveau contexte qui, comme on le voit, n'a rien à voir avec celui qui a présidé à la création des oeuvres universitaires et scolaires en 1947, ne pourrait-on pas élargir les missions du CNOUS et des CROUS pour en faire respectivement un Centre National des Oeuvres en faveur de la Jeunesse, et des Centres Régionaux des Oeuvres en faveur de la Jeunesse ? Le changement de sigle ne serait pas neutre, ni politiquement, ni socialement, vis-à-vis de la jeunesse.

Les formules de restauration doivent évoluer, notamment dans les sites universitaires récents qui ne disposent pas des restaurants universitaires traditionnels ; des formules sont à imaginer localement, par connexion entre les établissements et d'autres formes de restauration (lycées, collectivités territoriales).

De nombreux restaurants universitaires ont évolué en diversifiant leurs services. c'est une bonne chose,

Dans de nombreux campus, les restaurants universitaires sont très bien situés et disposent, par leur nature même, de vastes salles d'accueil de 150-200 à plus de 1000 places. Dans le meilleur des cas, ces salles sont utilisées 3 heures par jour 150 jours par an.

Par ailleurs, les étudiants se plaignent à juste titre du manque de place ou de l'absence totale de place en bibliothèque ou en salle de lecture.

Il y a certainement matière à encourager la polyvalence des salles de restaurants universitaires en distinguant clairement la restauration, de la gestion des salles. Avec un peu d'imagination, une utilisation judicieuse d'emplois réservés aux étudiants, une bonne volonté du CROUS et une ouverture d'esprit de la Direction des Bibliothèques, il y a certainement matière à faible coût d'améliorer la qualité du service et des conditions d'études des étudiants et ..... d'exercice de leur métier pour les universitaires.

III - 5 - LE LOGEMENT SOCIAL ETUDIANT

Les CROUS gèrent aujourd'hui 95% du parc de logement social étudiant, et doivent faire face à la dégradation de vieilles cités universitaires et à la contradiction actuelle entre l'offre et la demande de logements, mais ils n'hébergent que 10% des étudiants.

Quelques mesures ou correctifs peuvent être envisagés dans le système actuel :

a) sur le plan conceptuel :

Les seuls logements dits "sociaux étudiants" actuellement conçus dans le cadre du plan Université 2000, sont des logements individualisés de type HLM, c'est-à-dire les mêmes que l'on propose aux familles. Le besoin d'individualisation repose sur différentes études réalisées par le Ministère de l'Equipement et du Logement ces dernières années, au niveau national.

Il est vrai qu'en province, au centre de Toulouse, de Montpellier ou de Strasbourg, la vie sociale et culturelle est d'une telle densité que l'étudiant ne demande qu'un studio individualisé et le moins coûteux possible.

Mais il en va différemment des étudiants de banlieue de métropole, des villes nouvelles, qui ne bénéficient pas de la même richesse de leur environnement et se trouvent totalement isolés et parfois en rupture sociale. Leurs besoins et leur demande s'apparentent bien plus à des formules foyers avec encadrement, animation, infrastructures appropriées.

Les critères normatifs du logement HLM et individualisé doivent être assouplis et s'adapter à la diversité des besoins et des conditions de vie.

Sans reconstruire les cités ghettos d'antan, ni renoncer aux formules de logement HLM, on doit réenvisager des formules de résidences foyers (100 logements maximum), avec davantage d'espaces de détente et de surfaces collectives et de réelles équipes d'animation, localisés à proximité des sites universitaires. Une solution pourrait être trouvée par l'autorisation de construire des résidences étudiantes en PLA Foyer.

b) Encourager le logement chez les particuliers.

A la diversité du monde étudiant et de son environnement, doit donc correspondre une diversité des formules proposées et encouragées outre le logement HLM, et le retour de "foyers à l'échelle humaine", l'Etat doit intervenir dans le logement étudiant chez les particuliers que certains organismes (CROUS, MNEF, autres) ont expérimenté sans en avoir véritablement les moyens.

Une incitation de l'Etat et des collectivités locales pourrait être envisagée par des exonérations fiscales (taxe d'habitation, déduction sur l'IRPP) pour encourager les particuliers à proposer des chambres aux étudiants.

c) Arrêter le "détournement de l'aide sociale" de l'Etat.

Actuellement, la majorité des résidences HLM pour étudiants sont financées par les Prêts Locatifs Aidés de l'Etat (PLA). Ce mode de financement confère automatiquement l'APL aux locataires étudiants, sur la base de leurs revenus, sans prise en compte de ceux de leurs parents. Les enfants des familles les plus aisées, et donc plus solvables peuvent bénéficier donc sans complexe d'un logement dit social, financé par l'Etat.

Il suffirait que les Préfets et les DDE, lorsqu'ils répartissent les PLA entre différents projets, exigent des gestionnaires qu'ils prennent en compte les revenus des parents dans l'affectation des logements.

d) Enfin, certaines collectivités locales, notamment les départements, pourraient très bien investir dans des résidences localisées dans des sites universitaires de leur région afin d'accueillir leurs étudiants. En effet, quel est l'investissement qui va le plus dans le sens de l'égalité des chances de ses jeunes pour une collectivité locale

- investir dans une antenne universitaire délocalisée offrant un choix très restreint de possibilités ?

- ou investir pour le même montant dans une résidence universitaire donnant la possibilité à ses jeunes de poursuivre les meilleurs études possibles dans de bonnes conditions ?

IV - DU BUDGET DES UNIVERSITES

Le groupe de réflexion constate que les budgets des établissements d'enseignement supérieur ne comprennent pas, et de très loin, les sommes inscrites au budget de l'Etat pour l'enseignement supérieur. Ce dernier s'élève à 42 milliards en 1995[37], dont seulement 9 milliards transitent par les budgets des établissements (subventions de fonctionnement 36-11, d'équipement 66-70, de construction 66-73, de maintenance 66-72 et de recherche 66-71).

IV - 1. LE CONSTAT

Les 33 milliards restants correspondent :

- aux salaires des personnels payés sur le budget de l'Etat (enseignants et IATOS) pour 25 milliards,

- aux bourses pour 6 milliards,

- aux oeuvres universitaires pour 1 milliard,

- aux constructions à maîtrise d'ouvrage Etat ou collectivités locales pour 1,5 milliard.

Les budgets votés par les instances des établissements, notamment en l'absence des dépenses de personnels, ne reflètent en rien la réalité du fonctionnement de ces établissements.

Il convient d'ajouter :

- Les dépenses engendrées par les organismes de recherche associés à l'université (CNRS, INSERM) qui n'entrent pas dans les budgets des universités, ni pour le personnel, ni pour les crédits, ni pour les contrats qu'elle gère non plus.

- Enfin, les contrats qui transitent par des associations ne sont pas retracés non plus dans les comptes des établissements.

Ainsi, les montants et la structure des comptes financiers ne donnent qu'une idée approximative des flux financiers liés à l'activité réelle de l'université.

Si on se limite à l'analyse des comptes financiers des établissements, on peut considérer que 50% des ressources des établissements proviennent de subventions d'Etat et 50% de ressources propres. Si l'on réintègre le salaire des personnels d'Etat, la part de l'Etat avoisine les 80%.

Au-delà de ce constat, un certain nombre d'éléments nuisent à la crédibilité de l'institution universitaire au plan financier. Certains dépendent des universités elles-mêmes et sont liés à un manque de clarté, d'autres résultent des pratiques de l'administration centrale.

a) L'opacité des établissements

a1) Nous avons évoqué les contrats qui transitent par des associations relais. Ces pratiques fréquemment relevées par les inspections générales et la Cour des comptes ne facilitent pas les négociations budgétaires du Ministère en charge des Universités avec le Ministère des Finances.

a2) Les réserves des universités s'élèveraient selon le Ministère des Finances à près de 3 milliards de francs. L'opacité dans ce domaine nuit à la crédibilité de l'institution, alors qu'une analyse fine ferait certainement apparaître que ces réserves sont relatives:

- à des retards de versement de certaines subventions qui interviennent généralement au milieu de l'année et ne sont pas totalement utilisées avant la fin de l'année budgétaire, de fait une provision de prudence est donc gardée pour le premier semestre de l'année suivante,

- à des locations immobilières dont les termes ne sont pas encore échus,

- à des crédits de construction qui transitent par l'établissement lorsque ce dernier est maître d'ouvrage,

- à l'absence quasi générale d'amortissement réel,

- il faut bien le reconnaître, à la prudence de certains universitaires qui, instruits par les aléas des dotations ministérielles ont tendance à les lisser en instituant des réserves "au cas où"...

Il est clair également que le mode de gouvernement actuel des universités ne facilite pas une gestion optimisée des reports d'une année sur l'autre. Comme le souligne la Revue de l'Association des Agents Comptables d'Universités, si la définition comptable des réserves est précise et non contestable " elle cache des disparités profondes entre les établissements, en fonction de la façon dont sont comptabilisées d'une part les recettes, d'autre part les dépenses "[38]

b) Les pratiques de l'administration centrale

b1) La répartition de la dotation de fonctionnement et des emplois.

L'objectif permanent non affiché mais bien réel de certains bureaux de l'administration centrale, au nom de la clarté, est de définir un modèle unique de fonctionnement de l'ensemble des universités françaises valable pour chacune d'entre elles. La dernière version de ce modèle a pour nom San Remo, un modèle complexe, d'aucuns disent une véritable "usine à gaz", qui repose sur des variables technocratiques qui sont censées mesurer l'écart de l'encadrement à la moyenne par grand secteur disciplinaire, mais dont la sensibilité à certains paramètres rend San Remo chaotique. Comme le note avec pertinence Jean-Yves MERINDOL, vice-président de l'université Louis Pasteur : "A structure et effectifs constants, une université peut passer de sous-encadrée à sur-encadrée : il suffit pour ceci que ses voisines aient connu en moyenne une dégradation !"

D'où l'incompréhension et le scepticisme de la Cité (étudiants, parents, élus locaux) devant un président d'université qui doit expliquer qu'en un an, sans aucun changement, son université sous-encadrée est devenue largement excédentaire ou inversement, ce qui est plus simple pour lui. A cela, s'ajoutent des modifications de certains coûts qui sont tantôt des coûts moyens observés, tantôt des coûts estimés, en bref une très grande hétérogénéité des paramètres. Enfin, ce système très lourd, véritable chiffon rouge, ne sert quasiment à rien pour répartir les crédits de fonctionnement puisque la règle dite "du butoir" fait que chaque établissement dispose, à quelque chose près, au minimum, de sa dotation de l'année précédente ; en 1994, San Remo ne joue qu'à la marge pour répartir 60 millions de francs sur 3,2 milliards de francs ! Dans la réalité, compte tenu de ce butoir très conservateur, les répartitions se font selon les anciennes normes GARACES établies en 1977, très décriées mais toujours actuelles !

Quant aux répartitions d'emplois d'enseignants, le moins que l'on puisse dire est que la méthode de répartition qui utilise certains éléments du modèle San Remo n'est guère convenable quand on songe qu'il s'agit de répartir chaque année des centaines d'emplois qui seront pourvus pour plusieurs décennies.

On ne sait même pas aujourd'hui si les équilibres disciplinaires sont maintenus, et si on ne s'apercevra pas dans quelques années de la disparition de telle ou telle discipline !

Par exemple, la Direction des Enseignements Supérieurs procède à ces répartitions d'emplois d'enseignants, sans intégrer les perspectives de libération d'emplois pour cause de départ à la retraite, pourtant disponibles dans une autre direction du même Ministère. Il y a ainsi combinaison d'un centralisme excessif à travers un modèle qui a toutes les apparences de la rigueur, et d'une anarchie sympathique, mais dangereuse, et peut-être "mortifère" pour certains secteurs de nos universités.

Ajoutons à tout cela que l'administration centrale des enseignements supérieurs n'est pas dotée d'un système d'information digne de ce nom, système qui intégrerait les données nécessaires pour conduire à des comparaisons et des évaluations sérieuses, tenant compte de la diversité des établissements.

Le jugement du rapport Picq n'est pas excessif : "L'administration centrale de l'enseignement supérieur connaît peu la réalité des universités, réalité physique (l'état du patrimoine qui détermine pourtant les coûts de maintenance), humaine (encadrement en personnel administratif et technique), ou financière (contrats de recherche, prestations de formation continue, contributions diverses des collectivités locales ou des personnes privées)."

b2) La contractualisation

La contractualisation a constitué un progrès considérable. Elle a obligé les établissements à conduire une véritable réflexion interne pour se projeter dans l'avenir et arrêter une stratégie de développement. Cependant deux éléments dénaturent aujourd'hui la politique contractuelle :

- la non-prise en considération des emplois dans les contrats (IATOS et enseignants), que ce soit pour créer, redéployer en interne, voire supprimer,

- la part trop faible des dotations de fonctionnement au titre contractuel par rapport aux dotations normées (autour de 4%).

Comme le souligne la Conférence des Présidents d'Universités unanimement attachée à la politique contractuelle : "Le contrat accompagne en termes de moyens les projets de développement des universités, corrige les dysfonctionnements qu'engendre toute répartition automatique et normée, pourrait redistribuer des moyens entre établissements en personnel, voire en crédits de fonctionnement, finance des spécificités d'établissement."

Peut-on perpétuer la situation actuelle, pour faire face à l'évolution de l'enseignement supérieur, tant au niveau des établissements qu'au niveau de l'administration centrale ?

Le groupe de réflexion a répondu clairement non.

Des changements s'imposent au niveau :

- de la conception des budgets des universités,

- des méthodes d'allocation de ressources par l'Etat,

- de l'accroissement des ressources propres des établissements, car le rapport sur la France de l'an 2000 n'a pas totalement tort quand il affirme :

"L'université n'est un "parent pauvre" que parce qu'elle ne veut pas faire payer ceux qui le peuvent et eux seuls".

IV - 2. LES PROPOSITIONS

IV - 2. 1 - Préalables

a) L'enseignement supérieur bénéficie depuis plusieurs années d'un effort important de la collectivité nationale ( part de l'Etat ). Même en 1995, alors que la réduction du déficit budgétaire impose de limiter la croissance du budget de l'Etat à moins de 2%, l'enseignement supérieur a vu son budget augmenter de 5%, soit plus du double de la moyenne générale. Il représentera près de 1% du PIB, ce qui en fait pour la part du financement public, l'un des tout premiers du monde.

Le groupe est lucide, la part de l'Etat atteint un plafond et quel que soit le contexte politique, au cours des prochaines années, il ne faut pas s'attendre à des miracles du côté du financement de l'Etat.

b) Contrairement à ce qui est couramment affirmé, les universités avec le contrôle a posteriori, bénéficient d'une très grande liberté de gestion. La comptabilité publique est bien souvent un carcan beaucoup plus souple que les procédures de gestion financière mises en place par les contrôleurs de gestion dans les grandes entreprises. Par ailleurs le décret financier de janvier 1994 donne les moyens aux établissements de tendre vers une plus grande clarté.

c) Le groupe propose d'aller le plus loin possible vers l'autonomie financière des établissements avec comme contrepartie, un exercice réel des responsabilités et la mise en oeuvre de véritables procédures d'évaluation.

IV - 2. 2 - La conception des budgets des universités

Le budget des universités doit devenir un vrai budget, c'est-à-dire inclure notamment :

a - la masse salariale des personnels Etat, tant enseignants qu'IATOS

b - toutes les ressources et charges de l'université

. celles qui transitent aujourd'hui par des associations

. les subventions et dotations en emplois des grands organismes de recherche, allouées aux laboratoires de l'université

c - l'amortissement des matériels et des investissements immobiliers, (ou la valeur locative de ces derniers)

d - et en recettes, expliciter les participations de l'Etat, notamment celle relative aux masses salariales et celle des collectivités territoriales (participation immobilière).

En particulier, il est essentiel que l'on puisse à partir de l'examen du budget, dégager quelques indicateurs simples pour effectuer des comparaisons et mesurer les évolutions, par exemple le coût réel de l'étudiant dans un établissement par grand type de formation (discipline, cycle).

La commission propose de mettre un terme à la floraison des associations qui apportent certes quelques facilités de gestion, mais nuisent à l'image des établissements universitaires et dont on a pu expérimenter dans le passé certains effets pervers lorsque l'Etat à la fin des années 70 a dû intégrer dans les corps d'agents contractuels plusieurs milliers d'agents hors statuts, rémunérés par des associations de droit privé sur des crédits publics[39].

Nous proposons que dans le cadre de contrats de recherche ou d'action de formation, tous les fonds publics ou privés soient gérés directement par l'université dont relève le responsable du contrat ou de l'action (contrats avec des organismes publics, subvention de collectivités locales..), en bref, tous les crédits provenant d'organismes entrant dans le champ d'investigation de la Cour des comptes. Ce qui n'exclut pas qu'un universitaire en tant qu'expert indépendant puisse bénéficier de tel contrat, mais à titre personnel ; à ce moment là il le gère personnellement, notamment au plan fiscal. Les universités peuvent - et nous proposons une simplification des procédures - créer des sociétés filiales. Rien ne leur interdit de créer comme filiales avec d'autres partenaires une ou plusieurs sociétés de recherche sur contrats, ce qui concilierait clarté et souplesse dans la gestion. C'est ce qu'il faut encourager.

IV - 2. 3 - Allocation des moyens d'Etat

Rappelons que la part la plus importante de cette allocation, peu évoquée,

même dans le cadre des négociations Etat - Région en matière d'enseignement supérieur concerne les emplois.

Le groupe propose que les dotations en emplois tant en IATOS qu'en enseignants soient exprimées à terme en masse indiciaire. Le groupe ne méconnaît pas les objections que l'on peut opposer à cette conception, ni les problèmes qu'elle soulève.[40] Cependant on propose de s'engager dans cette voie par étapes successives et expérimentations. Cela donnerait son sens à l'autonomie des universités car elles seraient maîtres de la répartition des emplois afférents à cette masse indiciaire qui serait bien entendu distincte IATOS - Enseignants. Les emplois resteraient des emplois d'Etat. Cela offrirait des souplesses de gestion intéressantes par exemple, à un instant donné si toute la masse indiciaire n'est pas convertie en emplois, emplois vacants notamment, elle pourrait être utilisée en crédits de fonctionnement ou d'investissement (rémunération d'emplois réservés pour les étudiants, vacataires, investissement bureautique..). L'université disposerait ainsi d'une réelle responsabilité d'arbitrage.

Afin que le Ministère chargé des enseignements supérieurs puisse coordonner réellement nationalement les enseignements supérieurs, l'affectation et la gestion de cette masse indiciaire seraient un élément majeur de la contractualisation (cf. contrat).

a) Dotation globale de fonctionnement

et d'investissement universitaire (DGFI Universitaire)

La dotation globale de fonctionnement et d'investissement universitaire doit reposer sur des critères simples et lisibles, respectant la diversité des établissements. Ceci exige, nous l'avons déjà souligné, que l'administration centrale se dote d'un vrai système d'information reposant sur des données factuelles - non des éléments spéculatifs - reflétant la réalité des établissements.

Le rapport établi en 1981 par la commission présidée par Yves Fréville aujourd'hui parlementaire, sur la réforme du financement des universités, est toujours d'actualité. Au sujet de la dotation globale de fonctionnement, il avait en particulier introduit le concept intéressant d'emplois potentiels qui mériterait d'être évalué.

La dotation globale doit également traduire concrètement la politique nationale, s'il y en a une, par l'importance donnée à tel ou tel paramètre. Par exemple pour les prochaines années il conviendrait d'inciter à une utilisation optimale des locaux universitaires. Concrètement cette subvention pourrait être modulée significativement selon que les locaux d'enseignement sont utilisés 24, 36, 42 ou 48 semaines par an..! Elle pourrait être modulée également en fonction de l'activité de l'établissement dans le domaine de la formation continue pour encourager cette dernière.

Cette dotation globale devrait représenter rapidement les 2/3 de la subvention de fonctionnement actuelle, l'autre fraction étant allouée dans le cadre de la politique contractuelle.

Comme le souligne la revue des agents comptables déjà citée, en liaison avec le problème des réserves que nous avons évoqué :

"Toute démarche visant à globaliser les ressources et à laisser à l'université le soin de les répartir en fonction des besoins évalués de la manière la plus exhaustive possible ne pourra que faciliter une meilleure utilisation des crédits et diminuer les réserves."

La dotation globale d'investissement devrait également globaliser les subventions qui aujourd'hui émanent de plusieurs chapitres, maintenance destinée à l'enseignement supérieur, maintenance "recherche" notamment.

b) La contractualisation

La contractualisation permet réellement aux établissements de définir et de conduire leur politique. Elle a constitué une étape importante vers l'autonomie et la responsabilité en respectant la diversité des situations. Le groupe propose de l'amplifier pour en faire le point central de l'action de tous les participants à l'enseignement supérieur (Etat, établissements, collectivités locales). Toutes les actions qui présentent une certaine permanence et expriment la spécificité de l'établissement doivent être intégrées dans le contrat.

Nous proposons :

1 - de réintroduire les emplois dans le contrat.

2 - de faire en sorte que la part de fonctionnement (hors masse salariale) répartie à travers les contrats représente au moins 1/3 des crédits de fonctionnement, dits de 36-11.

3 - que la Région soit partie prenante entière à la contractualisation et qu'à travers la Région soit représenté l'ensemble des autres collectivités territoriales. Ainsi le contrat engagera l'Etat, la Région, l'établissement et permettra à ce dernier de conduire une politique conciliant les exigences d'une coordination nationale par l'Etat et les choix de développement régionaux.

4 - d'associer à la phase contractuelle, pour les universités qui le souhaiteraient, notamment les grandes universités scientifiques et médicales, les agences de recherche (CNRS, INSERM...).

La réintroduction des emplois dans le contrat exige que l'on imagine une procédure qui concilie pour l'Etat un engagement contractuel et l'annualité budgétaire. A ce sujet, quelques réflexions sont susceptibles de servir de base à une procédure simple.

a) Le contrat doit inclure tous les emplois exprimés en masse indiciaire, paramètre qui constitue un excellent outil de gestion et de dialogue. L'expression "tous les emplois", cela signifie l'inclusion de tous les emplois (enseignants et IATOS) qui constituent la dotation de l'établissement au début du contrat.

b) Le contrat exprime l'évolution de cette dotation au cours de la période contractuelle tant quantitative (évolution de la masse indiciaire) que qualitative (équilibre entre disciplines notamment). L'évolution doit être définie en intégrant notamment les libérations d'emplois par départ à la retraite au cours de la période contractuelle, dans l'établissement considéré, mais également au niveau national, et des perspectives de création d'emplois au cours des quatre prochaines années. L'évolution de la dotation prévue au contrat est révisée annuellement en fonction des créations réellement inscrites au budget de l'enseignement supérieur et votées par le Parlement.

Une telle procédure respecte le principe de l'annualité budgétaire, envisage globalement et sur une période de quatre ans, les dotations en emplois. S'il peut y avoir accroissement de la dotation en emplois, il peut y avoir également maintien à niveau avec redéploiement interne, voire réduction de la dotation dans tel ou tel établissement, mais dans cette hypothèse, le contrat peut prévoir telle ou telle compensation.

Il va de soi que cela impose une évolution considérable du rôle de l'administration centrale qui devra désormais privilégier la fonction d'évaluation par rapport à la production de règlementations diverses. Nous y reviendrons.

A l'intérieur du contrat, les actions seront individualisées en termes d'objectifs avec des indicateurs de résultat. Il conviendra également, comme le propose le schéma de modernisation et de déconcentration de ne plus procéder qu'à une seule notification globale de subvention de fonctionnement contractuelle.

La participation des collectivités territoriales à travers les Régions comme partenaires et co-responsables du contrat d'établissement, permettra d'harmoniser et faire converger l'ensemble des moyens pour soutenir une politique d'établissement qui ne sera plus seulement sa politique, mais s'inscrira dans celle de l'Etat et celles des collectivités territoriales. Bien entendu, les Instituts Universitaires Régionaux dont nous avons préconisé la création en 2 (Insertion des étudiants) s'inscrivent dans ce cadre.

IV - 3. ACCROITRE LES RESSOURCES PROPRES DES UNIVERSITES

Nous l'avons signalé, il ne faut pas attendre un accroissement majeur de la part que l'Etat consacre à l'enseignement supérieur. L'équilibre du budget des universités ne peut résulter que d'un accroissement de leurs ressources propres. Le groupe de travail a dégagé quelques axes d'action.

1 - D'abord les universités doivent accroître leur part de marché dans le domaine de la formation permanente et l'apprentissage. Comme le souligne Bernard Dizambourg : " L'atout des universités, c'est la circulation entre les filières fondamentales et les filières professionnelles, elles doivent pouvoir se développer très fortement en formation continue". Certaines le font déjà ; il convient d'amplifier la tendance. Les universités se doivent d'utiliser leur potentiel intellectuel, matériel et immobilier au service de la formation permanente. Si elles doublaient simplement leurs chiffres d'affaire dans ce domaine, cela donnerait près de 2 milliards supplémentaires.

Les formules sont diverses, de la formation individuelle à des formations qualifiantes sur mesure organisées pour des entreprises ou des groupes d'entreprises (de nombreux exemples existent, aucune réglementation ne fait obstacle à ce type d'initiative). L'organisation de formations par la voie de l'apprentissage ou de l'alternance constitue également un moyen pour les universités d'assurer leur mission grâce à des ressources qu'elles se procurent sur un marché concurrentiel, celui de l'apprentissage. De ce point de vue, le financement des formations d'ingénieurs par apprentissage constitue un bon exemple qui devrait être étendu à l'ensemble du secteur tertiaire.

2 - Une contribution aux charges générales de l'université, prélevée sur les conventions de recherche et de formation correspondant à la réalité des dépenses engagées. Certains avancent un taux de 15%, mais déjà si, comme nous le recommandons, l'université gère en direct - ou bénéficie de la gestion d'une entité visible à travers une société filiale par exemple - l'ensemble des conventions gérées aujourd'hui à travers les associations, il y a matière certainement à accroître les ressources propres des établissements.

3 - Enfin, les droits d'inscription. Nous l'avons déjà dit, notre système d'aide sociale indirecte combiné avec de très faibles droits d'inscription constitue un avantage fiscal très important pour ceux qui n'en ont pas nécessairement le plus besoin.

Dominique Michel et Anne Tezenas du Montcel[41] posent la question des prochaines années : "Quel Ministre de l'université expliquera que la gratuité est en réalité redistributive à l'envers, donnant plus à ceux qui ont plus et rien à ceux qui n'ont rien ?".

Le groupe propose de s'orienter vers une augmentation sensible des droits d'inscription après la révision préalable ou de façon concomitante du système de bourses tel que nous l'avons proposé au chapitre 3, en distinguant bourses d'entretien et bourses d'inscription, et une politique de prêt universitaire, notamment en 2ème cycle.

On pourrait viser, pour fixer un ordre de grandeur des taux maxima de l'ordre de :

- 2000 F en 1er cycle

- 3000 F en 2ème cycle

- 4000 F en 2ème cycle professionnalisé et en 3ème cycle.[42]

Rappelons qu'il s'agit de taux maxima que les établissements ne devront pas dépasser. Ce sont les instances des établissements qui arrêteraient, dans le cadre de leur autonomie et de leur responsabilité, les taux pratiqués en ayant la possibilité de différencier les filières.

Dans un établissement et pour un cycle donné, la bourse d'inscription sera alignée sur le montant des droits d'inscription pratiqués par l'établissement.

Rappelons qu'avec ce système un établissement accueillant de nombreux boursiers ne sera pas pénalisé, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui. Les établissements augmentant le montant des droits d'inscription s'engageront auprès des étudiants sur des objectifs d'amélioration réelles et visibles de la qualité du service rendu.

A cette occasion notamment, les établissements pourraient arrêter des modalités d'évaluation des enseignements par les étudiants (au niveau des formations) et de communication des synthèses de ces évaluations aux différentes instances de l'université.

IV - 4. LE PERSONNEL IATOS

C'est une évidence de rappeler que les personnels ingénieurs, administratifs et techniques des établissements d'enseignement supérieur jouent un rôle déterminant dans la gestion administrative, la maintenance des infrastructures immobilières et matérielles, dans l'organisation des enseignements et la conduite des opérations de recherche.

Or ce personnel, parfois qualifié, recruté par concours de Bac + 2 à Bac + 5, est insatisfait, car il a le sentiment :

1 - d'être insuffisamment considéré à l'intérieur des établissements, qui ne conduisent pas ou peu, par manque de moyens, une politique de gestion des ressources humaines,

2 - d'être ignoré au niveau central ; les Ministres soulignent volontiers les efforts faits pour les enseignants et ne peuvent évoquer les efforts faits en matière de personnel IATOS car les créations d'emplois sont très limitées.

Ce personnel enfin supporte mal qu'à partir de quelques exemples reconnus et réels, on en déduise qu'il ne travaille pas.

Le Comité National d'Evaluation dans son rapport au Président de la République de juin 1994, a dressé un constat tout à fait pertinent et exprimé son inquiétude "devant les conséquences néfastes pour la bonne gestion des établissements et pour la qualité de l'enseignement et de la recherche, des blocages et de l'opacité de l'ensemble du système. La résolution de ces multiples problèmes n'est pas chose aisée, mais il est grand temps de les traiter sur le fond."

Il y a en effet urgence, car au-delà des prises de position ministérielles, des déclarations syndicales et des revendications catégorielles légitimes, il convient de faire état que dans bon nombre d'établissements, la précarité est devenue la règle, la stabilité l'exception.

Qu'on en juge :

- Dans certains établissements, notamment les plus récents, le nombre de personnes recrutées sur des contrats emplois solidarité (CES) peut représenter jusqu'à plus de la moitié des effectifs IATOS statutaires.

- La complexité des procédures de recrutement est telle que de nombreux postes statutaires sont occupés par des contractuels, recrutés directement par les responsables universitaires.

Enfin, certains établissements, pour compenser le manque de personnel, recourent à des expédients : un de nos interlocuteurs nous a signalé une université qui emploie 50 objecteurs de conscience.

Deux études générales qui viennent d'être publiées[43] 44 sont particulièrement pertinentes pour les universités :

"Elles montrent comment cette coexistence sur le lieu de travail entre personnels précaires et salariés protégés ébranle les systèmes de valeurs, les certitudes et la tranquillité de ceux qui, jusque là, avaient une relation très distante au chômage et à l'exclusion."

"Cette relation au travail crée un lien de proximité fort, bien plus fort que tous les discours et les images sur l'exclusion."

"Aujourd'hui, certains services publics ne pourraient pas fonctionner sans eux", constate Bernard Gomel et d'ajouter :

"La présence des CES bouleverse les systèmes de valeur".

"Les traditions républicaines des services publics où toute intégration se fait sur concours et donc sur mérite, sont totalement chamboulées par les CES".

Que faire ?

La réponse du groupe : traiter les problèmes au fond :

1 - D'abord en mettant tous les éléments sur la table notamment :

- la répartition des emplois entre les établissements,

- la répartition des emplois dans les établissements,

- la réalité des temps de service,

- la dualité et les effets pervers des statuts, tels agents effectuant exactement la même tâche relèvent de deux statuts distincts, avec des rémunérations et des primes différentes,

- les procédures de recrutement qui enlèvent toute possibilité de choix aux universités,

- les perspectives de départ à la retraite.

................

2 - Définir un plan de création d'emplois IATOS et de rééquilibrage entre établissements sur 5 ans intégrant les éléments dégagés en 1, ainsi qu'un plan de requalification pour rééquilibrer la pyramide des emplois.

3 - Coordonner la mise en oeuvre de ce plan avec la révision des modalités de gestion des personnels IATOS. Une esquisse a été définie dans le "Schéma de Modernisation et de Déconcentration" ; nous citerons :

- permettre aux dirigeants d'établissements d'enseignement supérieur d'intervenir dans le choix de leur personnel d'encadrement,

- donner aux établissements d'enseignement supérieur la responsabilité de la gestion du personnel,

- mise en place d'une commission paritaire d'établissement dans les établissements d'enseignement supérieur.

Nous rajouterons au niveau des questions ouvertes :

- Ne convient-il pas de créer un corps du personnel administratif et technique des universités, de telle sorte que les agents sur des emplois IATOS université soient régis par un statut simple, lisible, traduisant la réalité des missions exercées ?

- Ce corps doit-il être national, un corps administratif et technique de l'enseignement supérieur, ou un corps de fonction publique territoriale universitaire ?

- Peut-on imaginer des formules diverses d'exercice à partir de formules d'aménagement du temps de travail du "type temps choisi", avec horaires souples et variables ?

4 - Pour la méthode, la concertation la plus large possible.

Il est essentiel que ce problème soit affiché comme première priorité de l'action gouvernementale dans le domaine de l'enseignement supérieur. Pour concrétiser cette volonté, on pourrait réunir, dans l'esprit des éléments évoqués ci-dessus :

- une consultation nationale des personnels IATOS des enseignements supérieurs à partir d'assises d'établissement et d'assises régionales,

- une table ronde au niveau le plus élevé sur l'ensemble des points évoqués.

IV - 5. LA DEVOLUTION DE LEUR PATRIMOINE AUX ETABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT SUPERIEUR

La loi donne aux établissements d'enseignement supérieur une responsabilité pleine et entière de gestion de leur patrimoine et ceux-ci sont notamment en charge de la maintenance, c'est-à-dire des travaux lourds d'entretien, voire de réhabilitation, qui sont traditionnellement l'apanage du propriétaire.

La dévolution du patrimoine responsabiliserait les établissements :

- Ceux-ci ne sont pas toujours conscients des responsabilités qui sont les leurs actuellement, notamment dans le domaine de la sécurité, alors que, juridiquement et judiciairement, les présidents les assument.

- La dévolution offrirait aux établissements, qui sont les mieux à même d'optimiser la gestion de leur patrimoine, les conditions nécessaires à la réalisation de cet objectif à condition que ceux-ci se dotent de certains outils de gestion (connaissance du patrimoine et de son occupation) aujourd'hui inégalement répandus. Ceux-ci devraient alors accroître sensiblement la rationalité de leurs arbitrages internes, voire de leurs demandes de constructions nouvelles.

Dans certains cas, la vente d'une partie du patrimoine - voire la mise en place, si les textes le permettaient, d'échanges de biens compensés - permettrait, à condition que ces recettes soient elles-mêmes affectées à l'investissement, d'atténuer le coût de certaines constructions nouvelles. On pourrait citer le cas d'une université de la périphérie parisienne, confrontée à des problèmes immobiliers depuis près de vingt ans, qui pourrait régler ses problèmes si elle devenait propriétaire des terrains de l'ensemble du campus.

Il sera nécessaire de procéder à un inventaire précis des immeubles partagés entre plusieurs universités (cas de Paris par exemple[45]) et des campus où cohabitent, non seulement des universités différentes, mais aussi des organismes tiers tels que le CROUS ou des organismes de recherche.

La dévolution des biens poserait le problème de la mise en place d'une véritable comptabilité patrimoniale - le problème des amortissements devrait notamment être abordé, comme des conditions d'assurance des biens, problème réglé aujourd'hui de manière incertaine.

V - DE L'UNIVERSITE CITOYENNE

L'Université n'est pas une corporation au sens historique du terme, elle doit acquérir sa citoyenneté c'est-à-dire être liée à la cité qui légitime ses différentes logiques d'action.. La problématique de la communauté universitaire est bien là: répondre aux demandes de la Cité, tant en matière de recherche de formation initiale et permanente, sans pour autant se transformer en prestataires de services.

Il convient, par conséquent, de clarifier les rôles respectifs des principaux acteurs qui rattachent l'université à la Cité. Etat - Collectivités territoriales - Entreprises, afin que l'université puisse assumer ses missions en harmonie avec les représentants de la Cité. Etant cependant elle-même membre à part entière de cette Cité, elle confère à ces demandes une dimension, un caractère propre qui constituent son essence même. Dans notre pays - et pour reprendre l'expression d'un membre du groupe - "l'université est une institution laïque, ouverte et tolérante, qui assure l'égalité des chances". En bref, l'université citoyenne s'inscrit naturellement dans le contexte de l'université républicaine.

V - I - L'UNIVERSITE CITOYENNE ET L'ETAT

Nous le rappelons avec force, l'Etat doit coordonner au niveau national l'enseignement supérieur. Ceci implique que la fonction de l'Etat doit être centrée essentiellement sur :

a - La garantie du caractère national des diplômes.

C'est un des points essentiels, la Cité en France est attachée au caractère national des diplômes.[46] Il appartient à l'Etat de le garantir - ce qu'il ne fait pas aujourd'hui -. Concrètement cela recouvre :

1 - La définition des maquettes nationales pour chaque diplôme précisant non tant, comme c'est le cas aujourd'hui, le contenu minimal des formations que des référentiels de connaissances et de compétences[47], laissant une marge d'autonomie aux établissement pour des adaptations locales.

2 - L'évaluation :

Nous remettons en cause les procédures d'habilitations actuelles, procédures bureaucratiques qui, malgré les apparences, ne constitue en rien une garantie de qualité des diplômes délivrés.

Rappelons la nature de cette procédure à partir d'un exemple d'actualité : le renouvellement des habilitations en cours pour tous les diplômes de 1er et 2ème cycles, ce que l'Administration dénomme "campagne d'habilitation". C'est vraiment d'une campagne - presque au sens militaire du terme - dont il s'agit. Les bureaux doivent examiner plusieurs milliers de dossiers. Chaque dossier est soumis à l'appréciation d'experts. 200 experts sont recensés officiellement, chacun de ces experts peut faire appel à des experts officieux. Les rapports d'expertises ne sont pas transmis aux universités ! Seul leur est communiqué l'avis global. Les experts ne se rendent jamais sur le terrain et jugent "sur pièce". Les anciens étudiants des formations considérées ne sont, bien entendu, jamais consultés, seuls sont "analysés" des tableaux des indicateurs qui ne peuvent être validés. En dernier lieu, l'Administration centrale recueille l'avis du Conseil National de l'Enseignement Supérieur et de la Recherche qui siège sans discontinuer certains jours de 9 heures du matin à 23 heures, les votes qui interviennent dans la soirée rassemblant 4 ou 5 votants sur 80 membres !

Tout cela n'est pas très sérieux, coûte cher et, plus grave, conduit les établissement et les universitaires les plus avertis et ils sont nombreux à l'être à jouer le jeu, c'est-à-dire à se plier à ce type de procédure, à accepter toute modification suggérée ou imposée par les experts via les bureaux en sachant très bien que, sur le terrain, ils seront libres. Heureusement, car c'est grâce à cette liberté réelle, et non formelle, que le système marche.

Que proposer ?

Pour des diplômes nationaux - et notamment dans le cadre de la procédure contractuelle - il suffit d'admettre le principe que toute université peut a priori délivrer le diplôme national de son choix : un DEUG, une licence, une maîtrise, en harmonie avec les schémas de développement régionaux. En revanche, les procédures de délivrance de ces diplômes, c'est-à-dire les formations qui y préparent, sont évaluées a posteriori sur le terrain. Ce type d'évaluation suppose que les objectifs des formations soient clairement définis que l'on mesure la valeur ajoutée de la formation pour l'étudiant, que l'on dispose d'outils d'évaluation normalisés et adaptés, que les évaluations soient publiques pour "éclairer" la Cité et que l'on précise les conséquences possibles de l'évaluation allant jusqu'à la suppression de l'habilitation de la formation considérée pour une durée donnée. Cette procédure d'évaluation par rapport aux objectifs d'une formation est tout-à-fait cohérente avec la définition de l'excellence que nous avons donnée en introduction de ce document.

Cela a été très bien décrit dans le rapport rassemblant les travaux du groupe présidé par Michel Crozier en 1990, sur l'évaluation des performances pédagogiques des établissements universitaires.

Nous reprenons une de ses recommandations, visant à faire de l'évaluation une priorité :

"La première et principale responsabilité du Ministre est de marquer de façon spectaculaire qu'il fait d'une politique de l'évaluation une des priorités essentielles de son effort de rénovation du système universitaire. Bien entendu, cette politique n'a de sens que dans la mesure où elle s'inscrit dans une orientation plus affirmée visant à fonder l'autonomie responsable de chaque établissement universitaire qu'elle doit contribuer à développer"[48].

Cette recommandation de 1990 est toujours d'actualité. Le groupe la reprend à son compte.

Nous proposons, dans ce contexte d'évaluation périodique des formations, de prévoir dorénavant les appréciations portées par les étudiants sur chaque cycle de formation suivi. La grille d'appréciation de la formation, arrêtée par les instances de l'établissement, complètera les modalités du contrôle des connaissances, telles qu'elles sont prévues par la loi.

Nous sommes conscients que cette demande d'appréciation d'une formation par les étudiants qui l'ont suivie peut heurter les convictions de certains universitaires. On nous objectera aussi qu'elle n'est pas dans la tradition de l'université française. Mais une telle procédure contribue à rendre l'université citoyenne. Les étudiants sont membres de cette Cité. Le groupe estime qu'elle contribuera davantage à recentrer le système universitaire sur l'étudiant que des propositions ou des décisions démagogiques visant à associer des organisations étudiantes peu représentatives - c'est le moins que l'on puisse dire - aux instances dirigeantes de l'université.

Observons que l'appréciation des étudiants est une pratique courante dans toutes les grandes universités étrangères et, en France, dans les plus prestigieuses de nos grandes écoles. Les élèves de l'Ecole Polytechnique portent une appréciation sur la façon dont leur est dispensé l'enseignement. Rappelons enfin, ayant en mémoire les passions et les objections que cette mesure avait soulevées lorsqu'elle avait été envisagée en 1992 par le Ministre de l'Education Nationale lors de la réforme du 1er cycle, que les étudiants accueillis à l'université sont majeurs et sont des citoyens à part entière, des citoyens éduqués puisqu'ils ont derrière eux au moins douze ans d'enseignement primaire et secondaire ! Ils votent pour désigner le Président de la République, leur député ou leur maire, l'inscription à l'université les rendrait-elle incapables de formuler un jugement pertinent sur l'enseignement qu'ils reçoivent ?

Le groupe propose - reprenant en cela les idées de certaines des organisations consultées - d'introduire entre le concept de diplôme national, défini à priori par l'Etat, et le diplôme d'université entièrement libre, la notion de diplôme d'université reconnu par l'Etat[49]. Il s'agirait de diplôme qui sanctionne une formation spécifique dont l'initiative revient à l'université, mais reconnue par l'Etat après évaluation sur le terrain. Cette procédure permettrait d'encourager des initiatives locales qui conduiraient l'Etat à faire évoluer ses propres diplômes nationaux.

b - La coordination de la carte universitaire sans compromettre l'initiative locale.

Sur ce point, le groupe fait siennes les conclusions du rapport de Jean-Paul de Gaudemar, le texte sur les schémas régionaux de l'Enseignement Supérieur et de la Recherche définis par la CIAT du 20.09.94 et les idées développées à ce sujet par Jean de Boishue dans son rapport :

- Le Ministre de l'Enseignement Supérieur approuve les cartes universitaires régionales, les schémas régionaux de développement des enseignements supérieurs et de la recherche.

- Une fois adoptés, les schémas régionaux s'imposent à tous les acteurs, comme cadre d'action. La mise en cohérence nationale des schémas régionaux et leur validation par le CIAT vaudra carte nationale de l'enseignement supérieur et de la recherche pour 5 ans.

Comme le souligne Jean-Paul de Gaudemar, "En prenant les choses en termes de systèmes régionaux, on peut ainsi parvenir à donner sens, cohérence et complétude à un ensemble d'implantations dont certaines, prises isolément, pourraient en être démunies, sans pour autant porter atteinte au rayonnement des grandes universités polyvalentes ou des grands laboratoires de renommée internationale".

V - 2 - L'UNIVERSITE CITOYENNE ET LA REGION

Comme l'observe Claude Allègre, "Incontestablement, c'est l'intérêt des collectivités territoriales pour le fait universitaire qui a assuré le succès d'université 2000". Jean de Boishue, de son côté, rappelle que la programmation des opérations devait donner la priorité aux discussions sur les filières et sur les responsabilités, puis à la question des constructions et des implantations. Si cette logique initiale n'a pu être respectée, le défi de l'accueil des étudiants - grâce à d'importants investissements universitaires - a été globalement relevé. Université 2000 a posé avec acuité le problème des crédits de fonctionnement. Nous l'avons déjà dit - nous le rappelons avec force - une implantation universitaire ne se limite pas à des murs, ce sont d'abord des hommes et des projets de formation de recherche capables d'attirer les meilleurs pour être compétitifs. La multiplication des sites universitaires - et, par conséquent, des personnels - conduit à une montée en charge des coûts, à des solutions palliatives non satisfaisantes et ne garantissant pas la pérennité des nouveaux sites, il est donc désormais essentiel d'établir systématiquement un lien entre les décisions d'investissement et leurs conséquences en matière de fonctionnement.

Il est clair également, et tout-à-fait légitime, que la participation au financement de l'investissement universitaire des collectivités locales leur donne le droit et le pouvoir d'être associées aux prises de décisions. Cela est impératif si on veut éviter l'anarchie la plus totale et des marchandages du type :

- l'université implantée sur le site X sollicite l'aide de la région pour se développer. Cette dernière conditionne son aide sur le site X à la décision que prendra l'université de créer une antenne universitaire sur le site Y éloigné de plus de 200 km de X. Bien entendu, le coût de fonctionnement de Y, et notamment les masses salariales, sont à la charge de l'Etat ! [50]

Pour éviter ce type de compromis qui répond davantage à des préoccupations d'équilibre politique qu'à des projets pédagogiques ou scientifiques, il est impératif de définir des règles stables de coopération à partir du triangle Université-Région-Etat.

Le groupe propose, reprenant les idées du rapport de Boishue que le Conseil Régional soit partenaire à part entière dans l'élaboration de la carte universitaire. Afin d'éviter la multiplication des interlocuteurs, la région doit jouer le rôle de chef de file des collectivités territoriales dans la contribution à la définition d'une politique pour l'enseignement supérieur. Deux raisons militent pour conférer ce rôle à la région :

1 - L'aménagement du territoire est l'une des missions des régions. Les universités constituent l'un des éléments essentiels de l'aménagement du territoire. L'implication des collectivités territoriales dans un cadre de co-responsabilié définissant l'ensemble des droits et devoirs en faveur du développement universitaire pour définir la carte universitaire devrait certainement permettre d'éviter la multiplication des antennes. La carte serait alors signée par les représentants de l'Etat, le président du Conseil Régional et les présidents des universités.

2 - L'emploi.

La région possède la bonne taille pour analyser l'évolution des formations, principalement les formations technologiques et professionnelles, tant initiale que permanente, et donner la possibilité aux universités d'organiser des formations contribuant à la diversification des premiers cycles, notamment à travers les instituts universitaires régionaux que nous avons évoqués précédemment.

Sous cette condition :

- La région devrait se voir obligée de participer au financement de certains premiers cycles universitaires car "c'est là que se concentre l'avenir des universités" au lieu de limiter son apport, comme elle le fait souvent, à des formations de 2ème et de 3ème cycles parfois prestigieuses, mais qui en raison de leur excellence se développeraient sans l'apport de la région. Contribuer au financement de certains 1er cycle ne l'empêcherait cependant pas de participer également, si elle le souhaitait, à celui des 2ème et 3ème cycles. Les propositions du rapport de Boishue fixant les modalités de la participation financière des régions aux premiers cycles constituent une bonne base de discussion.

- Les régions seraient associées à part entière à la négociation des contrats quadriennaux d'établissement. On leur donnerait ainsi toute autorité et capacité de parler en leur nom propre dès lors qu'il s'agirait de moyens, de personnels, de filières ou d'adaptation du tissu économique par la recherche ou la mise en place de formations technologiques et professionnels (initiale et permanente).

- La présence de la Région accroît le degré de liberté des universités. Dans de nombreuses situations l'université sera en position d'arbitre entre l'Etat et la Région. Il est reconnu que l'autonomie dont bénéficient les universités allemandes provient notamment de la multiplicité de leurs partenaires.[51] L'université acquiert sa citoyenneté en s'émancipant du face à face avec l'Etat et en multipliant les interlocuteurs responsables.

V - 3 - L'UNIVERSITE CITOYENNE ET LES ENTREPRISES

Les entreprises constituent un élément important dans l'environnement relationnel des universités. Il faut être lucide, les entreprises n'ont pas vocation à aider les universités à travers des opérations de mécénat, le mécénat universitaire n'a pas sa place à côté du mécénat culturel ou du mécénat humanitaire. Les relations entre une université et une entreprise - et non "la tarte à la crème" des relations universités-entreprises - doivent se situer dans un contexte d'intérêts réciproques. Si une entreprise finance une université pour telle ou telle action, elle en attend un retour. Sur cette base, la définition de multiples relations contractuelles entre une université et une entreprise entre personnes morales, peut être envisagée.

- La formation permanente a déjà été évoquée, mais ce domaine doit être davantage exploré et les régions peuvent y inciter. Notons l'organisation de formations diplômantes pour le compte d'une ou d'un groupe d'entreprises.

- L'implication des universités et des entreprises dans des formations par alternance et/ou apprentissage a été évoquée précédemment.

Un objectif ambitieux doit être assigné au système éducatif dans son ensemble, il concerne notamment les enseignements supérieurs et les entreprises.

Pour cela, on propose d'abord d'arrêter de solliciter les entreprises pour des stages de courte durée, prévus généralement pendant ou à proximité des périodes de vacances de celles-ci. Ces stages, inclus systématiquement dans certaines décisions d'habilitation par l'administration centrale, servent d'alibi à l'ouverture sur le monde économique, mais n'apportent pas grand-chose - pour ne pas dire rien - ni à l'étudiant ni à l'entreprise.

En revanche, on propose d'assigner comme objectif qu'un nombre de jeunes en formation initiale de l'ordre de 5 % des effectifs des entreprises et des administrations françaises soient en permanence accueillis dans le cadre de formation en alternance ou par apprentissage et que, sur ce volant, environ 1,5 % le soit pour des formations supérieures.

Cela conduirait à une ouverture réciproque et réelle du monde économique et de l'université dans l'intérêt des étudiants.

Une telle orientation obligerait les entreprises à s'engager réellement, à mettre en place des formes de tutorat pour le suivi des étudiants alternants ou apprentis. Elles y trouveraient également leur compte, car l'accueil de ces jeunes constitue - soyons clairs - un apport de main-d'oeuvre qui sans être totalement qualifié, est de bon niveau. Cet apport les obligerait certainement à optimiser leur organisation à tous les niveaux, comme l'ont souligné à l'époque Yves Cannac et Octave Gélinier lorsqu'ils ont introduit le concept d'entreprise "apprenante". On nous objectera, bien sûr, a priori de multiples raisons pour souligner l'aspect irréalisable d'une telle proposition. Le financement : cela déstabiliserait les procédures actuelles de financement de la formation professionnelle ? Ne serait-ce pas, après tout, une bonne chose si on en juge par les rapports qui ont été publiés récemment sur le sujet.

On évoque fréquemment aujourd'hui l'utilisation positive des sommes consacrées au chômage pour favoriser des activités créatrices d'emplois. Ne pourrait-on pas se poser également le problème de l'utilisation positive des sommes consacrées à la formation professionnelle pour qu'elles contribuent

- à l'insertion professionnelle des jeunes,

- à la mise à niveau des salariés, compte tenu des évolutions technologiques dans le cadre d'actions contractuelles entre enseignement supérieur et recherche.

Au niveau des hommes, la création de nombreux emplois de PAST permettant de recruter dans des conditions correctes des enseignants à temps partiel, issus du monde socio-économique, constitue un progrès significatif. De même, la libération des recrutements d'enseignants associés, puisque les établissements ont la totale responsabilité de leur recrutement et la liberté de décider de recruter un associé plutôt qu'un titulaire sur un poste vacant. On pourrait aujourd'hui aller plus loin et faire en sorte

- que les recrutements sur des emplois de PAST s'inscrivent dans le cadre d'un contrat avec une entreprise pour la réalisation d'une action de formation ou de recherche . Il devrait être possible également de faire en sorte que la masse salariale afférente à cet emploi puisse être allouée par l'université à l'entreprise, à charge pour elle de rémunérer son salarié.

- de la même façon, et corrélativement , il serait possible dans le cadre de tels contrats de prévoir la rémunération d'universitaires par l'entreprise au titre de conseil, soit directement dans le cadre de la législation sur les cumuls, soit de la même façon, l'entreprise verserait les sommes afférentes directement à l'université, à charge pour elle de rémunérer les universitaires et les autres personnels qui contribuent à la réalisation du contrat.

En fait, on établirait une relation globale de personne morale à personne morale. Imaginons ce que des relations s'inscrivant dans ce contexte pourraient apporter localement à une université ou à telle entreprise, PME-PMI notamment.

Dans cet esprit, il conviendrait également de simplifier les procédures qui permettent à une université de prendre une participation ou de créer ses filiales. Notamment le recours à l'autorisation ministérielle pourrait être supprimé, s'agissant d'investissements réalisés à partir de ressources dégagées par des activités de prestation de service ou des exploitations de brevets ou de licences.

Cette conception d'université citoyenne est loin d'être neutre.

Elle amène notamment à revoir totalement le rôle de l'administration centrale de l'enseignement supérieur, qui devrait désormais privilégier sa mission de coordination à travers la carte universitaire et de garantir l'excellence par une évaluation qui doit être efficace, crédible et portée à la connaissance de la Cité.

VI - DU GOUVERNEMENT DES UNIVERSITES

Nous reprenons comme intitulé de ce chapitre le thème d'un colloque organisé par Erhard Friedberg et Christine Musselin en 1992 dans le cadre de l'Association Française de Sciences Politiques[52].

Le doyen Vedel, dans la préface de l'ouvrage recueil du colloque, a décrit ce que le mot même de pouvoir lié à tout gouvernement suscitait comme réaction au sein de l'université :

"L'universitaire de base est, me semble-t-il, un individualiste, qui, de droite ou de gauche, penserait volontiers qu'il n'a pas besoin d'être gouverné, tout au plus administré. Il n'accepte de relations que sur un pied d'égalité - l'équipe - ou sur une échelle de valeurs distribuée par ses pairs. Mais, en même temps, il sait que sa vie d'enseignant et de chercheur, le développement de sa discipline, l'insertion de savants et des savoirs dans la société sont bien entendu fonction d'une multitude de champs de pouvoir auxquels lui-même participe peu ou prou. Au fond, il est un peu comme l'homme de la rue (à un degré supérieur en complexité et en perplexité) qui pense du mal de la politique, mais est bien obligé de s'en préoccuper."

Les universités en tant qu'organisations, sont très peu étudiées ; cela est regrettable car les universités "à l'intersection des différentes logiques d'action qui s'enracinent dans les administrations de tutelle, les disciplines et les établissements la soumettent à un faisceau de responsabilités et de champs de forces qui induisent une réflexion plus proprement politique sur les conditions de sa gouvernabilité en tant qu'institution".

Elles présentent aussi la spécificité d'être situées à l'intersection de plusieurs pouvoirs : le pouvoir étatique, le pouvoir des disciplines et le pouvoir financier.

- Le pouvoir étatique qui résulte de l'exercice de la tutelle par l'Etat s'exprime surtout à travers une volumineuse réglementation

- Le pouvoir des disciplines qui provient de l'appartenance des universitaires à la fois à un établissement dont ils sont membres et à une discipline qui a ses propres règles de fonctionnement et qui joue un rôle essentiel pour la reconnaissance scientifique et le déroulement de la carrière.

- Le pouvoir financier exercé par les acteurs (Région, entreprises, institutions de financement) qui participent à l'allocation des ressources matérielles sur la base de contrats passés avec des universitaires.

Et nous rajouterons, en France, le pouvoir syndical très présent dans tous les conseils qui participent à la direction et à la gestion universitaires.

Un certain nombre de travaux de recherche portant sur une analyse comparative des modes de fonctionnement interne des universités en Allemagne, au Canada et en France permettent de dégager un certain nombre de caractéristiques du gouvernement des universités.

a) Une extrême diversité de situations. Des établissements de pays différents ou d'un même pays présentent des modes de fonctionnement et des modes de régulation interne fort divers. On observe également des différences nationales et internationales qui portent sur la capacité plus ou moins grande des établissements à pratiquer des redistributions internes, à mettre en oeuvre des politiques de restriction budgétaire et à intervenir dans des décisions de recrutement.

b) Dans l'ensemble des pays, les initiatives naissent toujours à la base, elles émanent des enseignants chercheurs, c'est-à-dire les universitaires. L'autorité hiérarchique est faible. "Le gouvernement de ce type d'organisation est avant tout un gouvernement d'impulsion et de persuasion."

En France, deux évolutions fortes se dessinent: le renforcement de l'exécutif des universités et la diversification de leurs partenaires extérieurs.

Les équipes présidentielles sont de plus en plus administrativo-universitaires, comprenant tant des universitaires que des administratifs, elles sont de plus en plus centrées sur le Président.

Comme l'observent E. Friedberg et C. Musselin, "on est en droit de se demander si le modèle majoral français fondé sur l'étroite collaboration du maire et de son secrétaire général, ou bien le modèle universitaire américain où le président est le chef et l'allié de son administration universitaire avant d'être "primus inter pares", ne sont pas en train de se développer au sein des universités françaises."

Par ailleurs, la diversification des partenaires modifie considérablement le rôle du président, comme l'observe J.L. Quermone, cité par Ehrard Friedberg, le président est passé d'un pouvoir de négociation bilatéral entre son établissement et la tutelle en externe, à un pouvoir de négociation multi-fronts qui a contribué à augmenter son champ d'intervention et son pouvoir, et qui, parallèlement, a affaibli la tutelle.

VI - 1. LE GOUVERNEMENT DES UNIVERSITES ET L'AUTONOMIE[53]

Rappelons que pour le groupe de réflexion, le principe d'autonomie est le moyen pour les universités d'assumer leurs missions et de répondre dans l'avenir à la double exigence du Nombre et de l'Excellence.

L'autonomie se concrétise notamment par la mise en oeuvre de procédures de contractualisation multi-partenaires ou multi-fronts. Comme l'observe Yves Mérindol, vice-président de l'université Louis Pasteur de Strasbourg : "La contractualisation se fait entre le Ministère, la Région et l'établissement, et non avec chacune des composantes de celui-ci. Il faut donc au sein de l'université un pouvoir central fort et légitime, capable de fixer les objectifs politiques et de rendre les arbitrages nécessaires."

Quels sont les points importants à souligner ? Un pouvoir central fort, un pouvoir légitime.

- Un pouvoir central fort n'est pas synonyme de centralisation, mais bien au contraire, un pouvoir capable de mettre en oeuvre le principe de subsidiarité pour déléguer aux différentes entités d'une université, aux unités opérationnelles de formation ou de recherche (Département, Faculté, Unité de Formation, Unité de Recherche...).

- Un pouvoir légitime, c'est, bien sûr, un pouvoir qui tire sa légitimité de l'intérieur, à travers la Participation. Ce pouvoir émane de la communauté universitaire, expression à laquelle il faut redonner son véritable sens, une communauté d'enseignants et d'étudiants dont les universitaires sont le pivot et les étudiants au centre des préoccupations.

Mais un pouvoir légitime c'est un pouvoir dont la légitimité émane aussi de l'extérieur de la Cité, ce qui se traduit concrètement par une réelle ouverture vers elle qui confère sa citoyenneté à l'université.

La contractualisation, corollaire de l'autonomie, oblige les universités à définir une politique, mais aussi à la défendre et à la rendre légitime à l'intérieur et à l'extérieur, et à la soumettre à l'évaluation dans les mêmes conditions.

VI - 2. LA LOI SAVARY

Quelle est la situation aujourd'hui ?

La loi votée en 1984 définissait les structures et les modes d'organisation des universités. A-t-elle donné lieu à des gouvernements des universités bénéficiant d'une forte légitimité interne et externe ? En particulier, les présidents des universités, indépendamment de leur personnalité et de leur charisme personnel, bénéficient-ils a priori, par leur mode de désignation, d'une telle légitimité ?

Le pouvoir central dans les universités est-il suffisamment fort et cohérent pour donner une plus grande part d'autonomie aux unités opérationnelles dans le cadre d'un principe de subsidiarité bien compris ? Comment concilie-t-il l'existence et la réalité des disciplines et les instances universitaires ?

Il y a - ils sont peu nombreux - des défenseurs vigoureux de la loi Savary dans sa totalité. La meilleure analyse, de ce point de vue, émane du SNESUP, qui démontre que des universités sont libres de faire à peu près tout ce qu'elles veulent dans le cadre de cette loi, créer des unités dérogatoires, prendre des participations dans des filiales...

C'est vrai, mais simplement ces libertés formelles sont telles que pour qu'elles s'expriment et deviennent réelles, il faut des votes à la majorité des 2/3 de conseils d'administration qui - nous y reviendrons - de par leur composition, reflètent peu la réalité universitaire et font une part minime à ceux qui font bouger les choses, car les études comparatives internationales en témoignent, quel que soit le pays, les initiatives qui entraînent le mouvement au sein de l'institution, viennent des universitaires.

Parmi les détracteurs de la loi Savary, qui la récusent en bloc ou par parties, on peut dégager les tendances fortes suivantes :

- Ceux qui considèrent qu'elle donne trop d'autonomie aux universités, "qui remet en cause certains droits statutaires de la fonction publique d'Etat et au-delà l'indépendance des universitaires", qu'elle confère trop de pouvoir au président, enfin qu'elle ouvre trop l'université, ce qui a pour conséquence d'introduire "des groupes de pression étrangers à l'université". Cette position est défendue par FO enseignement supérieur et recherche.

- Ceux, en grand nombre, qui déplorent l'existence de trois conseils, et un mode de désignation des présidents, qui ne leur confère pas une légitimité forte, ni interne, ni externe, notamment quand, compte tenu des jeux politico-syndicalo-disciplinaires, l'élection n'est acquise qu'après plus d'une dizaine de tours de scrutin et près de trois mois de scrutin. Les observateurs avisés de la vie des institutions universitaires savent que ce sont les groupes étudiants présents dans les conseils qui font l'élection, alors qu'eux-mêmes sont très faiblement représentatifs (élus très souvent par moins de 5% des étudiants !)[54]

- Ceux qui constatent la trop faible participation dans les conseils des personnalités extérieures, représentants des collectivités territoriales et du monde socio-économique, désaffection liée en partie à la nature des sujets traités par ces mêmes conseils. En effet, trop rarement sont inscrits à l'ordre du jour des sujets stratégiques pour l'établissement. Les débats tournent trop souvent autour de problèmes d'intendance parfois importants certes, mais très internes à l'établissement, ou expriment des prises de position politico-syndicales corporatives éloignées de la vision qu'ont ces personnalités extérieures de la marche d'un établissement d'enseignement supérieur.

- Ceux qui s'interrogent sur la trop faible représentation des chercheurs, et notamment des professeurs, au sein des instances dirigeantes des universités, alors que ce sont eux qui assument en majorité les responsabilités des formations et des laboratoires universitaires, c'est-à-dire les missions de l'université (enseignement et recherche).

- Enfin, des universitaires dans plusieurs secteurs, regrettent que la loi Savary ne reconnaisse pas l'autonomie des disciplines à travers des structures facultaires. Ils plaident pour une université de type fédéral qui rassemblerait des facultés très autonomes[55].

Ces appréciations divergentes portées sur la loi Savary traduisent la diversité des établissements et la multiplicité des courants qui traversent la communauté universitaire.

Reconnaissons toutefois que la loi Savary n'a pas empêché certaines universités dirigées depuis leur création par des personnalités fortes, de conduire de véritable politique. Nous pourrions citer comme exemple, l'université Louis Pasteur de Strasbourg, université pluridisciplinaire à dominante scientifique et médicale. Cette université s'est dotée notamment de structures d'évaluation interne, d'un exécutif fort à travers un bureau séparant bien les responsabilités de l'exécutif et du délibératif. Dans une première phase, le pouvoir qui, dans certaines disciplines, était auparavant localisé dans les facultés ou instituts, est revenu au niveau central. Aujourd'hui, un cycle inverse démarre afin de redonner aux composantes actuelles (UFR ou écoles d'ingénieurs) une capacité accrue de proposition, de gestion et de décision.

Depuis que la loi Savary a été promulguée en janvier 1984, une seule université a été créée dans le cadre de cette loi (Le Havre - 27/08/84). Toutes les autres créations sont intervenues, quel que soit le gouvernement, à l'extérieur ou à la périphérie de la loi, en se référant à des modes d'organisation dérogatoires par rapport à cette même loi (dérogations prolongées à deux reprises par le Parlement en 1992 et en 1994 avec des majorités différentes).

Citons :

- Belfort - Institut National Polytechnique (Jean-Pierre Chevènement)

- Troyes - Université technologique (François Fillon)

- Compiègne : nouveau décret en 1989 à la périphérie de la loi Savary (Lionel Jospin)

- Première vague d'universités nouvelles (Lionel Jospin) :

- Versailles St Quentin

- Cergy

- Evry

- Marne la Vallée

- Deuxième vague d'universités nouvelles (Lionel Jospin)

- Artois

- Littoral

- Troisième vague d'universités nouvelles (Jack Lang)

-La Rochelle

- Quatrième vague d'universités nouvelles (François Fillon)

- Bretagne sud

L'ensemble des universités nouvelles créées depuis 1991 l'ont été avec une structure bicéphale, avec un conseil d'orientation largement ouvert sur l'extérieur et un conseil d'université, ayant les pouvoirs des trois conseils de la loi Savary en utilisant l'article 21 de la loi qui prévoyait des adaptations possibles de cette dernière pour une durée n'excédant pas 18 mois. Cette durée maximale a successivement été portée par les législateurs à trois ans en 1992 et à 5 ans en 1994.

De nombreux articles de la loi Savary, pour ne pas dire une large majorité, ne posent pas de problèmes. Observons également que certains n'ont jamais vu un commencement d'application.

Les principaux griefs que l'on peut faire à la loi Savary, et qui freinent considérablement les capacités d'initiative et d'évolution de nos universités sont :

1) le cadre uniforme défini pour chaque établissement, quels que soient sa taille, son caractère, faiblement ou fortement pluridisciplinaire, la part des formations professionnelles, la proportion d'étudiants en 1er cycle, la présence d'un IUT, la présence de forts pôles de recherche scientifique avec de nombreux laboratoires associés ou de laboratoires propres aux grands organismes de recherche..., le nombre et la composition des conseils qui font la part faible aux universitaires et rendent quasiment impossible à quelques exceptions près, une évolution des structures même quand les présidents sont conscients, c'est généralement le cas, de la nécessité de le faire.

2) la légitimité des présidents, interne d'abord. Ils ne sont pas toujours représentatifs au départ, même s'ils le deviennent ensuite, des universitaires qui constituent tout de même le coeur de la communauté universitaire. Légitimité ensuite vis-à-vis de la Cité, nous l'avons vu, et vis-à-vis de l'Etat. Des présidents d'université dotés d'une légitimité forte, tant interne qu'externe, auraient-ils été exclus comme cela a été trop souvent le cas, des négociations Etat-Région concernant l'enseignement supérieur et la création de nouveaux sites universitaires, des IUT notamment ?

VI - 3. LES PROPOSITIONS

En matière de gouvernement des universités, il ne s'agit pas pour le groupe de ressusciter de vieux conflits, mais simplement de permettre aux universités qui le souhaitent, de faire évoluer leur propre mode de gouvernement en fonction de leurs caractéristiques et de leur stratégie de développement, afin de faire face à l'évolution de leurs missions et concilier, nous l'avons vu, le Nombre et l'Excellence.

En fait, on propose de compléter la loi Savary pour prévoir à côté du mode de gouvernement tel qu'il est défini par la section 1 chapitre 1 actuel de cette loi, un nouveau mode de gouvernement.

Les universités pourront opter pour ce nouveau mode de gouvernement ou conserver l'ancien.

Ce nouveau mode de gouvernement consiste à appréhender le statut d'une université, non comme une série de dérogations à un schéma uniforme ainsi que cela avait été envisagé[56], mais au contraire, comme une flexibilité de principe assortie de certaines limites, tenant à quelques grands principes qu'il s'agirait de rappeler.

Cette inversion du rapport principe-exceptions s'appuie sur deux fondements, l'un et l'autre très forts :

1) Techniquement, il faut rappeler que les universités en tant qu'établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel, sont la seule catégorie d'établissement public de l'enseignement supérieur à être doté d'un statut général. On n'a jamais voulu faire un tel statut pour les établissements publics administratifs et encore moins pour les établissements publics industriels et commerciaux. Cela pour une excellente raison : compte tenu de la diversité des missions des établissements publics, un statut général ne pourrait s'adapter à toutes les situations. La diversité qui permet d'agir au cas par cas est donc ici une richesse. Or le même raisonnement est valable, mutatis mutandis, pour les universités. On peut objecter qu'elles ont toutes la même mission, mais elles l'exercent dans des conditions tellement différentes qu'une règle statutaire justifiée pour tel établissement n'a aucun sens pour les autres.

2) Politiquement, il est possible d'obtenir un consensus de la communauté universitaire sur le rejet de tout statut uniforme et contraignant dans le respect de quelques grands principes. Le nouveau gouvernement se traduirait par un texte qui serait un simple énoncé de principes qui correspondent au minimum exigible eu égard au respect des principes démocratiques et des valeurs républicaines, et à la cohérence indispensable par rapport à la notion d'établissement public.

Ainsi, le nouveau mode de gouvernement qui compléterait la loi Savary reposerait sur les principes suivants :

1 - La répartition du pouvoir entre un exécutif (le président) et une assemblée délibérante (le conseil d'administration), l'un comme l'autre étant élus, et un conseil d'orientation stratégique.

- Afin de mieux associer les partenaires extérieurs et plus généralement d'exprimer la citoyenneté de l'université, cette dernière serait dotée d'un conseil d'orientation sur le modèle de ceux introduits pour les universités nouvelles, qui devraient être consultés :

. sur la stratégie de développement de l'université et en particulier la carte universitaire

. sur le contrat quadriennal (Etat-Région-université)

. sur le budget de l'université.

Il serait amené à jouer un rôle dans la désignation du président de l'université, des directeurs des instituts relevant de l'article 33 (IUT notamment) et des personnalités extérieures siégeant dans les conseils de ces instituts.

Ce conseil comprenant entre 20 et 30 membres serait composé en majorité de personnalités compétentes dans le domaine de l'enseignement supérieur et de la recherche (extérieures à l'établissement), de personnalités représentant les collectivités territoriales, de personnalités représentant les activités économiques, et pour le reste de représentants des enseignants, des IATOS et des étudiants de l'université.

Pour tenir compte de la décision du Conseil Constitutionnel dans sa décision du 28/07/93, il convient de prévoir impérativement les compétences susceptibles d'être attribuées au conseil d'orientation. Faute de quoi les universités auraient à le faire dans leurs statuts et elles seraient ainsi dotées d'un pouvoir réglementaire inconstitutionnel.

Le conseil d'orientation serait en quelque sorte le symbole que l'université ne s'organise pas en corporation fermée, mais fait partie intégrante de la Cité. Aux Etats-Unis, c'est le "Board of Trustees" qui assure ce rôle, plus près de nous en Espagne, depuis 1983, les universités espagnoles sont dotées d'un "Consejo Social", qui exprime l'ouverture de l'université sur la Société.

L'existence d'autres conseils resterait possible et l'université pourrait se doter notamment d'un conseil scientifique.

2 - Une représentation des professeurs suffisante dans toutes les instances de l'université pour assurer leur indépendance, au sens où l'entend le Conseil Constitutionnel (décision du 20/01/84).

En particulier, au sein du conseil d'administration :

- la part des universitaires, des enseignants et des chercheurs devrait être fixée à 60 % et au sein de cette représentation, la part des professeurs serait comprise entre 50 et 60 %

- la part des personnalités extérieures au maximum 10 %,

- celle des étudiants et des personnels IATOS à 15 % chacune.

Le conseil d'administration devrait comprendre de 30 à 40 membres. Cela donnerait la composition suivante :

18 à 24 enseignants,

3 à 4 personnalités extérieures

5 à 7 IATOS

4 à 5 étudiants

Observons que les universités pourraient prévoir librement dans leurs statuts l'existence d'un conseil étudiant présidé par le président de l'université et composé exclusivement de représentants des étudiants, où serait débattu l'ensemble des sujets concernant la vie étudiante, et consulté par le président préalablement à la tenue des conseils d'administration.

De même pour les personnels IATOS, outre les différentes commissions paritaires, les statuts peuvent prévoir l'existence d'un comité IATOS, également présidé par le président et consulté par ce dernier sur tous les sujets concernant ces personnels.

3 - L'existence, le nombre, les intitulés et les statuts d'unités décentralisées, départements, unités de formation, unités de recherche, facultés, unités de service..., ne seraient pas précisés et relèveraient de la compétence des universités. Les directeurs de ces unités décentralisées peuvent être ordonnateurs secondaires des recettes et dépenses selon des modalités à définir. Les UFR actuelles de santé conservent toutes leurs prérogatives.

Observons que pour la gestion d'une discipline au niveau de l'ensemble de l'établissement, l'université pourrait introduire des collèges disciplinaires ou des commissions consultatives de grandes disciplines.

4 - Le président de l'université serait élu par le conseil d'administration, sur proposition du conseil d'orientation

- pour une durée de 5 ans renouvelable une fois

- universitaire (professeur ou maître de conférences ou associé temps plein), il pourrait exercer dans une autre université ; auquel cas, il serait en délégation au sein de l'université qu'il préside.

Un recours à l'arbitrage d'un "médiateur national" (universitaire indiscutable) en cas de difficultés internes graves devrait être possible. Ce recours qui pourrait être déclenché par n'importe quel enseignant serait susceptible d'éviter la procédure lourde de substitution par le Ministre (article 47 de la loi du 26/01/84) d'ailleurs totalement inappliquée. Le médiateur, en toute hypothèse, n'aurait qu'un pouvoir de proposition et pourrait classer sans suite en cas de recours abusif ou farfelu.

Dès la promulgation des textes législatifs portant extension de la loi Savary, les universités pourraient opter pour la nouvelle formule de gouvernement, dans le cadre d'un aménagement de l'article 22 de cette loi, par délibération statutaire prise à la majorité des membres en exercice des conseils d'administration.

Cette procédure de choix suppose évidemment qu'il y ait un consensus fort, au sein de l'université, pour changer de mode de gouvernement. Certains membres du groupe auraient préféré de ce fait que ce choix ne soit pas laissé aux institutions en place mais qu'il puisse être confié à un organe composé pour la circonstance.

CONCLUSION

Donner aux universités les possibilités de relever les défis du nombre auxquels elle sont confrontées, tel est l'objet des propositions qui jalonnent ce rapport.

Les mesures préconisées s'inscrivent dans le cadre d'universités plus autonomes, c'est-à-dire plus responsables et dotées d'une légitimité plus forte vis-à-vis de la Cité, et dans un contexte où l'Etat exerce les prérogatives qui sont les siennes, notamment la coordination nationale des enseignements supérieurs, et la conduite d'une réelle politique d'Evaluation.

Sur les points politiquement sensibles que sont par exemple le choix d'un mode de gouvernement, ou l'évolution du niveau des droits d'inscription, on propose de laisser aux établissements une très grande liberté de choix (avec toutefois, l'existence de plafonds nationaux pour les droits d'inscription).

En matière de vie sociale étudiante, les propositions - qui peuvent apparaître radicales - sont cohérentes avec le principe républicain de l'Egalité des chances, qui doit permettre à un jeune d'accéder au plus haut niveau des enseignements supérieurs en fonction exclusivement de ses aptitudes et de son travail

Dernière mise à jour le 10 août 1996

Dernière modification de cette page: Monday, July 30, 2001